当前位置:首页->交流
国家审计在国家治理转型过程中的重点方向和路径选择的思考
2014-01-08 08:41:34

  [摘要]:国家治理是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和,随着主权国家社会发展目标的变化,这些制度、体制、规则、程序和方式也必然发生演变。而在国家治理过程中,国家审计是一个关键性要素。本文试图从国家审计本质的角度来阐述国家审计在国家治理转型过程中的重点方向和所选择路径。
[关键字]:国家审计 国家治理 重点 路径



      一、国家审计本质
      国家审计是国家审计机关及其工作人员,依法对受托管理公共资源的各级政府机关和公有企事业单位公共受托经济责任的履行情况进行检查、评价并提出报告的一项具有独立性、综合性和专业性的经济监督活动,是国家经济运行的“免疫系统”,国家审计是政府治理的工具。下面对其进行具体阐述。

      (一)国家审计是国家经济运行的“免疫系统”。国家审计随公共受托经济责任的产生、发展而产生、发展,这就决定了国家审计的总目标是监督公共受托经济责任,其基本职能是经济监督。国家审计的监督对象是公共资源的受托管理者,包括各级政府机关及国有企事业单位。国家审计以检查、评价公共受托经济责任的履行情况为目标,任何机构或人员,只要其管理的资源属于公共所有,它就承担着公共受托经济责任,就应该接受国家审计的监督。受托管理公共资源的机构或人员,指包括中央和地方政府机构,以及国有的企事业单位及其管理人员。由于其资金或资源主要由国家或地方提供,最终是由人民提供,由此便产生了与这些提供资金或资源有关方面的受托经济责任关系,从而需要接受国家审计的监督。

      从本质上说,现代国家审计是国家经济运行的“免疫系统”,其职能作用是通过加强对权力的制约和监督来实现的。从这个意义上说,党的十七大从发展社会主义民主政治的高度,对领导干部提出了完善制约和监督机制,健全经济责任审计等制度,增强监督合力和实效的要求,是审计工作本质属性的必然要求,是审计促进民主与法制建设的重要途径,在这方面国家审计无疑起着十分重要的作用。

     (二)国家审计是政府治理的工具。国家审计是政府治理的工具,在政府治理过程中发挥不可替代的作用。我们将国家审计在国家治理中发挥的作用概括为国家审计治理功能。具体包括:
       1.国家审计的监督功能
       社会公众与政府之间的受托责任关系,意味着政府承担了社会公众赋予的公共受托责任。社会公众是社会公共资源的提供者,他们有权力监督政府提供公共产品和服务的行为。但是由于契约的不完备性,政府与公众之间存在着严重的信息不对称,政府是公共信息的创造者和拥有者,而社会公众则处于信息弱势。这种情况带来的直接后果是政府信息不透明,法治缺失,贪污腐败现象频发。这就需要国家审计机构能代表社会公众的利益对政府行为实施监督。审计的基本功能就是监督功能。国家审计以监督功能为基础,检查财政财务收支的真实性和合规性,实施对领导干部的任期经济责任审计,打击腐败和违法犯罪行为,保护国有资产的安全和完整,从而可以提高政府行为和财政收支的透明度,改善国家的法治水平。

       2.国家审计的评价功能
       监督功能是审计的基本功能,但并非是唯一功能。把监督看作审计的唯一功能的观点是站不住脚的,审计还具有独立评价的功能。国家审计的评价功能主要是通过绩效审计和专项审计调查,对公共政策和公共项目的选择、执行以及结果进行评价。政府的本质是制定公共政策和程序,向社会公众提供公共产品和服务,其得以存续的重要原因之一就是公共产品和服务由政府和公共部门来提供要比私人部门具有更高的效率,或者更低的成本,政府同样存在资源配置与运用的效率问题。为了维护社会公众的利益,国家审计通过评价政府各部门的公共政策和程序的选择、执行情况和结果,给决策者提供借鉴和帮助,改善被审计单位绩效,增强政府的决策和管理水平。

       3.国家审计的前瞻功能
       在当前的世界经济政治环境下,各种公共危机出现的频率逐渐增加,如自然环境危机(环境的突变、自然灾害),经济危机(如美国次贷危机的爆发),安全危机(疾病暴发、公民暴力事件)等。虽然这些都是突发性事件,但其背后都是由于某些未引起人们重视的深层次原因而引发的。此类“蝴蝶效应”事件尤其应引起政府的重视与关注,需要他们具有长远眼光,看清大局,了解自己行动将带来的相应影响。这一趋势就对国家审计的功能拓展提出了新的要求,即国家审计应具备前瞻功能。

       二、国家审计参与国家治理的重点方向
     国家审计参与国家治理的重点方向,就是与我国国家治理目标模式以及国家治理的一般特征相比较,即当前国家治理基本框架及其实际运行状况存在的主要差距、问题和隐患。具体分析如下:

   (一)经济管理领域。从实际运行状况看,存在的主要问题有:经济发展不平衡,城乡差距、地区差距过大;经济发展的质量不高,资源环境瓶颈问题突出,自主创新不足,不可持续的压力较大;经济发展结构不合理,内需不足,主要依靠投资拉动,在经济全球化背景下对外依存度过大,威胁国家经济安全;一些领域经济发展效率不高,经济运行失范和腐败问题突出。从国家治理基本框架看,主要问题有:支持科学发展的体制机制没有形成;市场化改革不够彻底,一些行业的垄断格局依然没有打破;政府职能转变依然不到位,行政干预过多,影响经济运行效率,也容易发生权力寻租行为;宏观调控政策措施的科学性、有效性有待增强。

      (二)行政管理领域。从实际运行状况看,存在的主要问题有:由于政府职责履行不到位导致的问题和事件多发;一些领域政府行政效率不高;腐败问题依然处于高发态势;一些领域政府职能越位和缺位的问题同时存在。从国家治理基本框架看,存在的主要问题有:政府的职能转变还不到位;公共权力配置还不够科学;权力运行和监督体系不够健全;全面、规范的问责机制还没有完全建立。

   (三)社会管理领域。从实际运行状况看,存在的主要问题有:国民收入分配差距过大,社会结构还不够合理,没有形成稳定的中产阶层,各种社会矛盾凸显。从国家治理基本框架看,存在的主要问题有:社会保障体系不健全,有利于社会公平国民收入分配机制还没有形成,政府主导、社会参与的社会管理体制还没有完全建立。

        三、国家审计推动完善国家治理的路径选择
      (一)促进政府责任法制化。根据社会主义发展规律,政府应是公共管理和服务的提供者。政府行使行政权力须明白权力源于人民。公民权利是国家权力之本,行政权力之源;政府责任是行政权力的核心,政府属性的本质。没有政府责任,行政权力运行就没有保障。在人民与政府的关系上,政府为人民存在,人民政府应始终是最广大人民根本利益的忠实代表者、实现者和维护者。为实现政府权力本位向责任本位的转变,国家审计应相应发展其权力制衡功能,从现在聚焦于经济活动层面的审查监督深入落实到人员层面。也就是说,国家审计不仅对各个政府部门和各项具体经济活动的真实、合法和有效性进行审计,查错防弊,还要对发现的问题进一步追溯到个人。对存在问题者,无论是领导干部还是普通公职人员,国家审计都须依法查处;对依法行政者,国家审计则应解脱其对民众的责任。这种追究制度,能使政府重视其在各项公共服务中对民众所承担的经济责任,并为解脱责任将任务细化层层分解落实到个人,形成责权对等的体制,实现责任政府的蜕变。

      (二)促进政府行政高效化。我国目前政府及政府工作人员效率不高,主要是因为缺乏社会和市场中各种力量的参与。为促进政府效率的提高,国家审计应积极发展其效益审计职能。因为效益审计往往强调很好地定义政府和项目目标,这就能促使政府为免遭“秋后算账”,认真权衡公共经济资源的投入、配置及由此带来的社会效益,“三思而后行”。结果应能大大降低政府行为的盲目性和利益的狭隘性,大大减少政绩工程、豆腐渣工程等公共资源的浪费行为。另外,若结合国情从战略层面开展效益审计,能有效缓解政府有限公共经济资源与日益扩大的无限的公众需求的矛盾。而这就要求国家审计在效益审计方面根据国家发展战略需要制定总体方向性计划,有目的有层次地开展审计工作,在重点领域挖掘、整合信息,辅助政府“开源节流”,在公共领域优化资源配置。

      (三)促进政府行政廉洁化。公共财政既是政府施政蓝图,亦是政府治理的重要工具。近几年来,东西方各国的政府改革,莫不把预算与财务管理改革作为重点之一,制定了严格的法律制度对财政预决算的编制和执行进行规范、监督和制约,要求政府在财政管理中实行法治。而在政府预算以及财务管理当中,国家审计作为政府财政收支的独立经济监督,在监督政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。对政府公共财政的审计,重点应该放在公共支出上,实现由收支审计并重向以支出审计为主转变。

     (四)促进政府行政透明化。政府行政透明化是政府治理必不可少的一个环节,是一个国家民主程度的体现。著名会计学家杨时展教授曾精辟指出“民主,是现代审计的实质,审计,是民主政治的表现;民主,是现代审计的目的,审计,是现代民主的手段。没有现代审计这一手段,就很难达到现代民主这一目的,没有现代民主这个目的,现代审计也就失去意义。”国家审计可以通过审计监督,将审计结果公布于众,使得人民作为国家权力的授予者,能够看到自己的代理者是否完成了其应负有的经济责任,使得人民作为国家的主人,能够真正起到监督的作用。通过审计结果公告,可以促进政府行政透明化,最终构建一个透明、规范、高效的政府。(杨婧雯)

参考文献:
[1]刘家义:《审计要担当国家经济运行的“免疫系统”》[J],《中国青年报》,2008 年04 月16 日
[2]李金华:《国家审计是国家治理的工具》 [J],财经,2004(24):42—44
[3]秦荣生:《公共受托经济责任理论与我国政府审计改革》[J],《审计研究》,2004(6)
[4]陈骏,昊青川:《政府职能转型背景下的国家审计治理功能》[J],《审计与经济研究》,2009年1月第1期
[5]刘华涛:《当代中国建立高效政府论析》[D],河南大学, 2005

(本文内容仅为作者个人观点,不代表任何审计机关和本网站的观点,未经许可,不得转载)