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区级部门预算执行存在的问题及对策
2014-10-22 11:31:09
审计机关依照国家法律、行政法规等对本级各部门(含直属单位)预算执行及其他财政收支的真实、合法、效益性情况进行审计监督,是政府预算管理的一个重要环节,是检验各部门对中央“八项规定”、违规发放津贴补贴行为处分规定、党政机关厉行节约反对浪费条例等贯彻落实情况的重要途径。笔者结合区级部门预算执行审计实践,就其预算执行中的问题进行分析,提出相应对策及建议。
  
  一、当前区级预算执行中存在的问题
  
  一是预算内容不完整,未将以前年度结转结余资金纳入预算管理,不能全面反映预算单位的真实收支内容。预算法实施条例对地方政府预算的编制内容中规定应包括上一年度结余用于本年度安排的支出。但在实际执行中,有些预算单位未将上一年度末的结转、结余资金纳入当年预算,而是转入往来款中,并在次年将相关费用直接在往来中列支,导致未能全面反映预算单位的真实收支情况。就2014年审计情况看,未纳入预算的结转、结余资金量占当年审计15个单位预算总额的4%。
  
  二是预算指标设置不合理,与预算单位实际业务联系不紧密,导致经费使用偏离预算。部门预算一经批准下达后,必须严格按照预算执行,非经法定程序和有权单位批准,不得随意变更和调整。但实际执行中,部分单位不以预算批复为依据,随意改变资金用途,将基本支出挤占项目支出,如在项目支出中列支应从基本支出列支的人员奖金、慰问费、伙食费、报刊费等,以此来弥补经费开支不足。
  
  三是决算调账虚列财政支出,导致未真实反映当年预算执行结果。预算法实施条例作出规定“政府财政部门、各部门在每一预算年度终了时,应当清理核实全年预算收入、支出数字和往来款项,做好决算数字的对账工作。不得把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出,不得把下年度的收入和支出列为本年度的收入和支出” ,行政单位会计制度也作出规定“行政单位的各项支出按实际支出数额记账”。但实际执行中,有些单位将以前年度末未使用完的项目经费通过拨入经费和经费支出对挂的方式虚列支出,次年反向冲回;有些单位在上级拨付资金未到位的情况下,在决算时将应在当年列支的专项资金从财政预算列支后转暂存,导致决算数字不能真实反映当年预算执行结果。
  
  四是核算科目设置不统一,未对项目支出单独核算。部分单位项目支出明细科目设置与基本支出不一致,未分项目单独核算项目资金,预算单位本级与二级单位对预算资金的使用实际是按照各单位需要进行调配使用,未按照经审批的预算资金额度进行使用,导致财务核算不规范。
  
  五是资产管理不规范,固定资产游离帐外,导致账实不符。行政单位在在建工程达到交付使用状态时,应当按照规定办理工程竣工财务决算和资产交付使用。资产增加时,应当及时登记入账。但实际执行中,部分预算单位的基本建设项目完工后不及时申报竣工决算,项目中形成的固定资产不能及时划转,使资产游离于账外,导致固定资产账实不符。
  
  六是对中央“八项规定”及相关政策执行、落实不到位。中央“八项规定”对精简会议、规范出访、厉行节约作出了明确规定,但从审计实践中来看,“三公”费用超预算、违规开支会议费、考察培训费的现象仍然屡有发生。
  
  七是未落实“收支两条线”管理规定。根据规定,部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户,支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排,从财政专户中拨付,实行收支两条线管理。但实际执行中,部分单位存在坐收坐支现象,如房屋租金收入、资产处置收入未上缴财政专户,直接用于发放职工加班费。 
  
  二、形成上述问题的原因
  
  一是预算编报体制存在缺陷,不利于预算执行。虽然我国自2000年以来推行部门预算改革,将部门所有收支(预算内、预算外)统一纳入部门预算集中反映,不考虑以前年度预算安排和收支水平,以零为基点编制年度部门预算,改善预算资金管理粗放的状况。但由于受传统“基数加增长”编报模式的影响,项目支出预算编制仍然比较粗糙,不利于预算执行,编制预算时没有充分考虑影响预算收支规模、预算单位的职能性质及其他变动的一些因素,没有细化到具体支出内容、支出去向、支出方式等,在具体执行上存在很大的不确定性,不利于和国库集中支付、政府采购等管理制度的衔接,不利于预算执行的事中控制,也不利于项目完成后的绩效评价。
  
  二是部门预算的执行过程中存在随意性,预算刚性约束力不够。目前预算制度仍不能有效地约束政策制定过程。年初,财政部门将收支预算数下达给各部门之后,政府仍可以根据经济形势对当年财政收支进行调整。同时,在预算执行的过程中,各级政府有可能制定新的政策,要求财政部门安排相应的资金。而在大多数情况下,这些政策会形成一种强制性的支出,影响当年的财政收支平衡。
  
  三是核算方式不统一,未采用收付实现制核算。有些区级财政一直采用权责发生制核算方法,在现行政府绩效目标考核体系中,对于财政支出专项重点支出的增长及幅度有明确的考核任务,如果某一年度采用收付实现制,必然导致政府绩效目标考核任务无法完成。
  
  四是上级专项转移支付指标下达晚,资金下拨迟。每年市、区结算时间过于靠后,部分专项资金甚至年底才能拨付到位,导致部分上级专款无法及时列入相关部门,项目当年无法执行,而政策要求又必须列支,决算时只能将专项资金从财政预算列支后转暂存。
  
  五是基层领导对财务工作监管不力,财务人员财经法规意识淡薄且责任感不强。笔者在审计实践中发现,部分基层单位领导及财务人员对国家的新政策、新规定敏感度较差,2012年12月中央“八项规定”的出台以后,2013年6月起又相继出台违规发放津贴补贴行为处分规定、党政机关厉行节约反对浪费条例等规定,但直至2014年实施审计时,有些财务人员仍然不知道以上规定的出台,加之自身岗位责任感不强,法律意识淡薄,对财务基础工作的把关不严格,对哪些行为违法、违规不能准确区分。
  
  三、强化预算编制与执行的对策
  
  一是紧跟形势政策步伐,重视预算编制基础工作。党的十八届三中全会提出“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。”在编制预算时,一方面应充分考虑宏微观环境、国家政策、现实任务等因素,分析预算实现的可能性和难度,正确测算收入、支出,并做好财务基础数据的统计工作,将单位的各项预算内外收支全部纳入单位预算,统一核算,统一管理,保证单位预算收支的完整性、准确性。另一方面预算单位财务部门应积极与业务部门沟通,严格按支出经济分类编制项目支出预算并细化到每个明细项目,切实保证预算与实际工作需要相符,使预算实际执行部门和预算执行审核部门有据可依,有据可查。同时还应建立紧跟形势要求的人员培训机制,组织专业培训和竞技,提升财务人员专业技能。预算单位、财政部门要有针对性的组织专业知识培训,开展专业知识竞赛活动,提升财务人员的综合业务素质,规范业务操作,杜绝财务核算中的随意性,强化预算执行中的严肃性。
  
  二是加强预算执行管理,保证预算得到有效执行。预算单位要严格按照财政预算批复执行预算开支,不得超预算安排支出,防止基本支出超标准执行、项目经费列支基本支出内容、随意改变预算资金的使用范围等行为发生。财务部门要认真分析项目超支产生的原因,同时定期分析预算执行进度和经费支出情况,对下一阶段情况进行预测。
  
  三是重视年终决算,防止决算编报流于形式。预算单位要如实编报年度财务决算,通过决算数据全面反映年度预算执行情况,对预算编制和预算执行情况进行检验反馈;要注重预、决算的对比分析和决算结果的应用,将其作为下年度预算的重要依据。预算单位还要对一些公用支出和项目支出做定性和定量分析,找出支出中不合理因素,降低单位管理成本,同时为单位绩效考核提供真实可靠的依据。
  
  四是加强财务制度建设,强化预算单位内部预算监督。预算单位要根据国家相关的财政法规,制定符合自身业务性质的财务管理内部控制制度,保障单位预算有效执行,从而保证国有资产的安全与完整,提高工作效率与效果。同时要充分调动财务人员的监督积极性,改变财务部门只负责收款付款做账的传统功能,财务人员力争做到从经费筹集到使用全过程的参与,变被动为主动,减少等问题出现后再解决的滞后状况;预算单位还要加强单位领导层的建设,提高领导的法律意识,加强自我约束能力,自觉有效依法办事。
  
  五是强化预算单位外部预算监督,建立预算执行的激励机制和责任追究机制。财政与审计部门应对预算单位内控制度的建立和执行情况进行监督检查,以促进预算单位及时制定并完善内控制度,从而使得内控制度得到有效执行;并要定期或不定期地检查其财务收支、预算执行等情况,及时发现和反馈存在的问题,帮助单位制定整改措施。并将预算执行情况与预算单位的绩效挂钩,减少预算执行过程中随意改变资金用途,降低行政成本,提高资金使用效率,杜绝浪费现象,防止国有资产流失。(湖北省武汉市硚口区审计局 徐思思)
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