为进一步摸清农村中小学布局调整的现状，客观评价布局调整取得的主要成效，深入反映布局调整过程中出现的新情况新问题，从体制、机制和制度层面深入分析原因，提出科学规划、综合统筹、完善配套措施、合理配置资源等建议，优化贫困山区教育资源，促进农村中小学布局更加合理，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。今年6～7月份，笔者参加了对某贫困山区县2006年以义务教育阶段农村中小学布局调整情况的专项审计调查。这次调查共抽查初中4所、小学16所，调查学生718人，分别占2011年初中学校总数、小学总数的5%、17%；涉及初中在校生2700人、小学在校生5600人，占初中在校生总数、小学在校生总数的15%、16%。审计调查结果表明：农村中小学布局调整有利于巩固和提高“普九”成果，有利于师资力量的配备及优势教育资源的合理利用，促进了教学质量的提高。但审计调查也发现在布局调整过程中存在一些不容忽视的问题。

一、布局调整中存在的主要问题

问题之一：调整撤并工作不规范，造成撤并学校过多过快。

1、采取排进度、“一刀切”的办法撤并农村中小学。2003年该县为整合教育资源，扩大单所学校办学规模，提高教育投入效益，急于在短期内完成农村中小学布局调整目标，人为设定布局调整进度、学校办学规模指标，采取划定办学规模、制定撤并学校数量目标等“一刀切”的办法推进农村中小学校撤并工作。2003年到2005年间，该县规划调整由2003年的624所学校减少到2005年的315所，共减少309所学校，裁减率达49.5%。到2006年全县在规划制定时已撤并学校184所（其中小学裁减179所，初中5所），但规划调整时未以公示等方式征求当地群众意见，只统一规定了调整后农村中小学应达到的办学规模，将规模较小、学生人数在50人以下的学校和教学点全部撤并，并明确了撤并时间进度和相关要求。2006至2011年度在完成上述撤并超规划进度后，规划外实施撤并学校151所。

2、缺乏统一规范的学校撤并程序。规划实施中，由于不同地区经济社会、人文地理条件差异较大，地方政府、学校、教师、学生家长以及学生之间的利益诉求不完全一致，学校撤并往往难以取得一致意见。2006年以来，未制定规范的学校撤并程序等办法；对部分撤并的中小学未征求群众意见，涉及学校35所、教学点22个。2006至2011年度，实际撤并农村中小学及教学点151所，其中31所征求了意见但当地群众还不同意撤并。

上述布局调整政策和措施的实施，使办学规模较小乡镇以下的农村中小学校和教学网点在短期内被大量撤并。2006至2011年度，全县累计撤并中小学151所（个），其中乡镇以下的农村学校和教学点147个，占97%；乡镇以下的农村学校和教学网点已从2006年的294个减少到2011年的151个、减少了48.6%，而同期乡镇以下农村常住人口数仅减少了0.6%，大部分乡镇以下学生只能到大乡镇或县城就读。

问题之二：教育资源向县城及乡镇所在地学校倾斜，造成新的结构失衡。

优质师资力量不断向县城和乡镇所在地学校流动，乡镇以下学校师资建设滞后。2006至2011年度，全县以公开招考选拔、按比例分配名额等方式，从乡镇及以下农村中小学选调41名教师到县城学校工作。这些选调的教师中本科以上学历的22人，职称为中学一级和小学高级以上的30人，分别占选调教师的53.6%、73.1%；同期从乡镇以下农村中小学选调40名教师到乡镇所在地学校工作，其中本科以上学历的5人，职称为中学一级和小学高级以上的有18人，分别占选调教师的12.5%、45%。截至2011年末，县城学校共有本科及以上学历教师258人，比2006年增长40%；中学一级和小学高级以上的394人，同比增长21%。乡镇政府所在地学校共有本科及以上学历教师619人，中学一级和小学高级以上的有931人，同比增长9% 、54%。其他农村学校共有本科及以上学历教师347人，中学一级和小学高级以上的有1132人，同比增长61% 、19.6%。学历高、年轻的教师由基层向乡镇、县城流动，加剧了基层骨干教师的短缺。抽查的5个乡镇中有3个教学点仅有1名教师，教授一至三年级学生的全部课程，城乡师资水平差距有进一步拉大的趋势。如店子镇松树村现有学生22名，只有1名老师，且年龄已达52岁，教授一至三年级的全部课程，其他课程，如音乐、体育、美术、实验、劳技等只是一个形式。

上述问题导致县城和乡镇政府所在地学校学生急剧增加，形成新的结构失衡和教育资源短缺。抽查6所县城和乡镇政府所在地的中小学，共计31个班中有25个班的学生数在50人以上， 80人以上的班仅3个，最大的班人数才82人。班额过大、教室过于拥挤，给课堂教学和学生学习以及防灾避险带来诸多不便，也制约了教学质量的提高。

问题之三：寄宿制学校生活设施不足，条件简陋，管理和服务不到位。主要表现在：

1、部分学校寄宿设施不足的问题突出。抽查16所寄宿制初中和小学发现，寄宿设施与标准化、规范化的要求还存在较大差距。一是抽查4所学校由于学生宿舍面积不足，无法满足学生寄宿需求，占抽查寄宿制学校数的25％。截至2011年末，这4所学校共有寄宿需求的学生1235人，实际只能安排733学生寄宿，尚有40%的寄宿需求没有得到安排。如村级学校有寄宿需求的学生人数为191人，实际只能提供126人寄宿，仅占65%。

2、部分学校的寄宿条件较为简陋。2011年， 抽查的4所学校寄宿生的实际生均宿舍面积低于10.5平方米，最低的仅为0.7平方米，22平方米的单间宿舍人数多达32人；5所学校的学生宿舍仍然使用“大通铺”的现象；2所学校的学生宿舍门窗设施不全，16所学校的学生宿舍内没有厕所及供水设施；5所学校的学生食堂设施配备达不到标准要求，条件简陋，生均食堂面积不足0.05平方米；2所寄宿制学校甚至未配备学生食堂等必要的生活设施，无法满足学生在学校就餐的要求。学生宿舍、食堂等硬件设施条件不足给学生生活造成不便，影响学生生活质量。如某村级小学191个在校学生，126个寄宿生食堂面积只有12个平方米，生平不足0.09平方米。

3、部分学校管理和服务功能不足。随着学校办学规模的 迅速扩大，寄宿生人数大幅度增加，学校除了要完成教学任务、提高教学质量的中心工作外，还必须增强对学生集体活动、日常生活以及疾病、突发事件等方面的管理和服务功能。一方面教职员工队伍结构不能满足管理和服务要求。2011年，20所初中、小学共有教职员工834名，其中工勤人员12人，仅占1.4%，造成专职负责管理学生课外集体活动、生活、医疗等方面的工作人员严重缺乏，管理、服务保障能力有限。抽查发现，有20所学校周边乡镇卫生院和村卫生室，但学校没有配备专职医护人员，有16所寄宿制学校没有专职宿舍管理人员，学校的宿舍管理工作均由授课老师兼任；有些学校将部分教师转岗为生活老师，但缺乏专业的管理知识和培训。另一方面，部分学校存在低龄段（小学一至三年级）寄宿学生，增加了学校管理和服务的困难。调查16所寄宿制小学发现，有12所小学存在低龄段寄宿学生637人，占寄宿学生总数的33.7%。由于这些学生年龄偏小、生活自理困难较大、自我保护意识差，受到意外伤害的机率较大，则需要更多的专职管理人员和保育、心理辅导人员参与管理，保障其身体和心理健康发展。从目前调查情况来看，上述学校中尚有20所没有配备专业的保育、心理辅导人员。

问题之四：部分学生就学距离增加，交通安全风险加大。突出表现：

1、学校撤并造成部分学生就学距离增加。2011年，全县共有初中23所，校均覆盖人口22122人，比2006年的21262人增加了0.04%，校均服务半径12公里，比2006年增加了0.9%；共有小学147所，校均覆盖人口3461人，比2006年的1735人增加了99%，校均服务半径4公里，比2006年增加了50%。校均覆盖人口范围的扩大及服务半径的增加，造成部分学生就学距离大幅增加。抽查20所中小学的3268名走读生，其中学生徒步就学单程为3到5公里的有510人、5公里以上的有206人，占比分别为15.6%、9%；单程用时1到2小时的有1134人、2小时以上的有195人，占比分别为34.7%、5.9%。学生就学距离过远，途中耗时过长，体力消耗过大，直接影响到学生的课堂学习效率和质量，课外学习和活动的时间也明显减少。

2、部分学生乘坐的交通工具管理不规范，交通安全隐患较大。抽查20所中小学150名乘坐交通工具就学的情况发现，有85人骑自行车或乘坐公共交通车辆，65人乘坐家长自发包租车辆，分别占抽查走读学生人数的56%、44%。调查发现，部分车辆车况较差，日常监管不到位，交通安全风险隐患较大。我们调查的三个学校学生上学、回家乘坐不安全的三轮车、四轮车、小货车及摩托车等共有38人，如店子中学牌楼村的学生共同15人不同程度乘坐上述不安全车辆。部分学生乘坐包租车辆上学，难以有效监管。抽查20所学校发现，由于学校尚未配备校车，有65名学生乘坐包租车辆上学，占这些学校走读学生数的44%。由于社会包租车辆监管难度较大，驾驶人员未接受专门的安全培训，车辆安全状况差，存在较大的安全隐患。

问题之五：部分农村家庭教育支出增加，负担较重。

1、部分学生上学交通费用增加。抽查走访调查45名原学校撤并后到新学校就读的学生发现，平均每名学生年交通费用在600元左右，比学校撤并前增加了500元左右。如某中学按要求撤消后，学生大部分转到邻近中学，学生上学大部分都是包车，平均每名学生年交通费用近600元。

2、部分学生校外租房，家庭负担增加。抽查3所学校发现，有22名学生因布局调整就学距离增加，上学距离在10公里以上，但因学校无法满足其住宿需求而在校外租房或由家长陪读，生均每年增加家庭支出近4500元，占农村人均纯收入的118.4%，负担较为沉重。如抽查的某小学有9名学生因布局调整就学距离增加，学校无法满足其住宿需求，同时因学生年龄较小，家长在镇上租房陪读，年需增加费用4100元。

问题之六：部分停办学校校舍资产处置和管理不规范。

1、停办学校校舍面积大、产权复杂，部分校舍尚未处置。截至2011年末，全县2006年以来因布局调整停办学校共151所，占2006年学校总数的52.2%，共形成需处置的校园面积28万平方米、校舍面积9.1万平方米。这些校园和校舍均在其他农村地区，校园土地产权和校舍产权均属于集体所有。截至审计调查时，尚有18所学校，涉及校园面积26916平方米、校舍面积10964平方米尚未处置。如抽查某教学点校园面积2800平方米、校舍面积596平方米至今闲置，没有作为他用，也没有对资产进行处置。

2、部分校舍资产处置不规范。截至2011年末，已处置和利用上述闲置校舍44989平方米，其中用于创办乡村幼教7864平方米、用于乡村卫生室29707平方米、用于出租或者出售7418平方米。调查发现，有17所学校（占撤并学校总数的11%）89.4万元处置回收的资金未按规定用于义务教育事业发展，而是用于偿还了村级债务、维持村级运转等；停办校舍被其他单位使用的有21所，占撤并学校总数的14%，资产价值499.55万元。如某乡镇共撤并学校及教学网点13所，其中作为村级办公场所1个，其他12所全部转为村级卫生室。

二、形成问题的主要原因

（一）边远山区的生源减少，学生向城镇集中成为一种发展趋势。一是随着农村人口出生率的下降，边远山区的学校学生数量正在不断减少；二是随着农村群众趋向富裕，人们对接受教育的认识提高，不少山区孩子送到县城或乡镇师资力量较雄厚的地方接受较好的教育；三是进城务工农民数量日益增多，部分孩子随父母进城读书的数量不断增加。在撤并的151所学校中因生源不足的就有109所，占撤并总数的72%。

（二）教育投入赶不上布局调整的需求。特别是边远山区地方财政连吃饭都需要上级转移支付，更谈不上加大对教育的投入。很多边远山区学校大部分都是“普九”阶段建成的，校舍陈旧，办学条件差，达不到人们对优质教学环境的需求。通过调查发现，2006至2011年度全县因存在校舍安全隐患而撤并的学校达37所，占撤并学校总数的25%。

（三）村级学校师资力量薄弱，教师老龄化问题严重。通过对部分学校的调查发现，除乡镇中心小学教师的年龄结构趋于合理流动外，绝大多数村级小学教师普遍存在年龄结构不合理流动现象。如某镇村级小学9名老师，平均年龄在55岁以上，其中58岁以上的3人。有的学校撤并后，因学生年龄较小，生活自理能力较差，没有专门的保育和管理人员，相应的加重了教师的工作负担。同时音乐、体育、美术、实验、劳技等课程的教师严重缺乏，经抽查2011年农村中小学音乐、体育、美术、实验、劳技课程的教师的只有109人，部分教学网点没有这些专业的教师，致使有的课程无法开展。

     （四）布局调整中撤并学校征求意见群众不够，存在县城及集镇所在地的学校装不下，村级学校装不满的现象。通过调查发现，有85%的受访者认为撤并学校应事先征求广大民众的意见，而认为撤并学校是大势所趋的也不在少数。如县城区某小学现有700多学生，校舍面积2100多平方米，生均面积3平方米，其中学前班一个班的学生就达到92人，属于严重超标。某乡镇中心小学为解决小学生装不下的问题，将小学5至6年级共250人安排到初级中学就读。

三、建议与对策

（一）进一步巩固中小学布局调整取得的成果。在中小学布局调整中，要以有利于普及九年义务教育，有利于巩固和提高“普九”成果，有利于教师队伍配备及优势教育资源的合理配制为原则，及时总成功的结经验和做法，扬长避短，集思广益，对一些需要改进的地方要根据实际不断加以完善。

（二）进一步优化中小学布局调整。进一步贯彻落实“科学规划、积极调整、分步实施、平稳过渡”的原则，因地适宜地进行中小学布局调整，按照初小适当分散，高小相对集中，初中、乡镇中心小学和寄宿制学校形成规模的办学思路，对原来调整过了头的小学或教学网点，或因校舍安全不达标而撤并的学校，该恢复的建议尽快恢复。对没有调整到位的学校继续进行调整。

（三）进一步加大对教育经费的投入力度，不断改善办学条件。目前调整后的中小学校与以前相比，无论是办学的硬件基础，还是软件设施，都有显著变化。但是通过调查总体认为，过去相当一段时间，把有限的资金投入到乡镇中心学校，农村的村级学校投入不足，教学环境及办学条件不能适应人民群众对办学条件的需求。建议上级财政应加大对边远山区县转移支付力度，对因校舍安全不达标而撤并学校，经过进一步论证，该恢复建设的尽快恢复建设，确保有生源的学校，学生能够就近入学。同时要加大对县城中小学校舍的投入力度，以适应县城人口急剧增长对教育的需求。

（四）进一步加强村级学校教师队伍建设。鉴于目前村级小学教师年龄结构老化，新进的教师又不愿到村级学校任教，从而导致因教师不足而撤并学校的现状，建议地方党委政府和教育行政主管部门要采用因地适宜的政策，适当下调学历，增加教师福利待遇，鼓励年轻教师到边远山区任教。(湖北省郧西县审计局  陈琼)

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