[内容摘要]  随着改革开放的深入和经济社会的发展，特别是乡镇行政区划的调整扩大、强镇扩权等措施的实施、城乡一体化的加速推进，乡镇审计的作用越来越重要。但目前乡镇审计没有明确的定位，缺乏法律地位支撑，与乡镇经济社会发展不相适应。本文通过对我市典型乡镇审计工作的分析，就如何进一步推进乡镇审计工作健康发展提出如下建议：第一、明确乡镇审计的定位。明确乡镇审计的法律地位，建立独立的乡镇审计机构。第二、开展乡镇审计工作要兼顾乡镇工作和审计工作的特点。第三、要明晰乡镇审计的职责。乡镇审计既要行使国家审计的部分职责，又要体现内部审计的部分职责。第四、乡镇审计工作要抓住发挥审计“免疫功能”作用和村级经济责任审计两个重点。第五、要整合现有乡镇审计资源。

[关键词]  推进  乡镇审计   思考

 

我国审计理论认为：“审计是由专职机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动”。根据审计主体可分为国家审计、内部审计、社会审计。国家审计，也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审计。内部审计是指由部门和单位内部设置的审计机构和专职审计人员对本部门、本单位及下属单位进行的审计。它包括部门内部审计和单位内部审计。社会审计，即国外统称的独立会计师审计或民间审计。在我国，社会审计是指依据《注册会计师法》规定，由有关主管部门审核批准成立的会计师事务所和审计事务所的注册会计师所执行的独立审计。乡镇审计找不到明确的定义，很明显乡镇审计不在我国审计主体的分类中。同样，《审计法》规定“国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关”，“审计机关对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”，法律规定的审计组织体系也没有乡镇审计一说。可以说，对乡镇政府的审计工作一直在不断推进，但以乡镇政府为主体、或者独立作为国家审计组织体系一部分的乡镇审计的性质和地位却至今未能明确。

其实，乡镇审计是特定的历史时期自发形成的。起因主要有两个方面，一是改革开放后乡镇企业迅速发展带来的治理问题，由于外部对乡镇企业治理没有规范的制度，再加上分配的不合理，导致一些非法侵占集体财物行为的发生，乡镇审计作为治理、监督的手段受到部分重视经济治理工作的乡镇政府的重视；二是随着市场经济的发展，村集体资产不断增多，管好、用好集体资产成为村民的一致要求，而村级财务治理一直比较薄弱，部分村干部营私舞弊、损公肥私的现象时有发生，乡镇政府希望通过审计的监督作用，来促进村级财务规范化管理。但这两个方面都带有地域性、局部性特点，其涉及的审计范围比较接近于内部审计范畴，所以造成了目前将乡镇审计基本归类于内部审计的现象。

随着我国改革开放的不断深入，经济社会迅猛发展，加上乡镇行政区划的调整扩大，特别是强镇扩权等措施的实施，现在的乡镇已经不再是改革开放初期的概念，像嘉兴市秀洲区王江泾镇，区域面积达到127.3平方公里，2009年地区生产总值34.64亿元，财政一般预算收入4.26亿元，财政可用资金2.18亿元。同时，我国正在积极实施科学发展战略，努力构建社会主义和谐社会，国家财政转移支付的重点已经向完善农村基础设施、改善民生倾斜，就嘉兴市本级而言，近年来，先后实施了康庄工程、农村危桥改造、村庄整治、防洪设施改造、土地复垦、基础教育、农民合作医疗、农村居民养老保险等民心民生工程，每一项工程一个乡镇的财政资金投入至少要达到几百万元，有的甚至几千万、上亿元，特别是嘉兴正在实施的“两新”工程，每个镇的投入都要超亿元，民心民生工程已经成为全社会关注的焦点。这些新情况新特点，单靠县（市）审计机关的审计监督已经显得力不从心了，客观上要求乡镇审计工作进一步拓宽工作范围。

近年来，嘉兴市的乡镇审计发展比较快，成效也比较明显。就市本级而言，所辖两个区的19个镇、街道全部成立了内部审计办公室，有专兼职内部审计人员60人（其中：专职10人）。2009年，市本级乡镇审计机构共完成财务审计项目176个，专项审计25个，追回财政资金44.7万元，查出损失浪费金额603万元，增加经济效益金额2830万元，提出建议意见被采纳702条，向司法机关移送案件1件，受到刑事处理7人。

但由于乡镇审计是自发形成，存在先天的不足，实际操作按照内部审计来实施，因而缺少了必要的外部约束力，加上有些乡镇领导家丑不可外扬的观念根深蒂固，乡镇审计面临许多困难和问题。主要有两个方面：一是乡镇审计工作开展难。乡镇审计缺乏法律地位支撑，加上开展时间较短，宣传力度不够，没有形成氛围，工作环境较差。有些被审计单位不支持、不配合，拒绝提供资料，设置障碍，造成审计工作进展不顺利或不能正常开展。二是乡镇审计结果处理难。乡镇审计行使监督职权，却不是执法机构，往往出现审计结果不公开、审计意见不重视、审计整改不到位等问题。对有关责任人追究缺乏法律依据，导致对违反财经纪律的责任人用党纪政纪处理较难，对审计出来的问题，领导不重视，单位不整改变成了常态，没有实质性措施对其处罚并促其整改，从而造成乡镇审计工作停滞不前，乡镇审计的作用大打折扣，无形中加大了乡镇审计人员压力。

我们在嘉兴市本级各镇、街道调研时发现，现阶段对乡镇审计地位的不确定已经成了乡镇审计人员最大的困惑，也成了乡镇审计事业进一步发展的障碍。为了推动乡镇审计事业更好更快的发展，我们认为应该从以下几个方面入手：

一、明确乡镇审计的定位

一要加快立法，明确乡镇审计的法律地位。乡镇审计法律地位的缺失严重影响了乡镇审计工作的顺利开展，增加了监督成本，也滋生了大量机会主义行为。国家有关职能部门应认真总结乡镇审计几年来工作的实践，寻找普遍性和规律的东西，完善有关的审计法律，明确乡镇审计的法律地位，确定其职责范围，授予必要权限，真正使乡镇审计有法可依。可先在法律层面将乡镇审计作为国家审计的一个分支，在具体实施的时候，由上级政府审计机关和本级政府共同制定有关实施细则。

二要实施改革，建立独立的乡镇审计机构。乡镇审计在法律上明确定位需要一个过程，但作为政府应优先考虑解决乡镇审计的独立性问题，毫无疑问独立性是审计工作的灵魂，审计的客观、公正与否取决于独立性强弱。而当前乡镇审计机构名称多样，组建的方式也很多，没有明确的机构设置和人员编制，人员由纪委、财政、经管办等部门抽调，为非独立、非常设的内设机构，在实际操作上更多体现乡镇领导的意志。大多数审计人员都是兼职的，既要负责一定的条线工作，又要开展乡镇审计工作，难免顾此失彼，有的乡镇名义上有2—3名审计人员，而真正从事审计工作的很难有人员保证。所以，要解决乡镇审计的独立性，首要任务就是要解决机构设置和人员编制的独立性。可以考虑两种方式，一是成立乡镇审计所，除审计所长系政府正式编制外，其余人员中则按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，面向当地社会招聘。另一种方式是依据审计法第十条关于审计机关可以在其管辖的范围内派出审计特派员的规定，在各乡镇设立上级审计机关的派出机构。

二、注意乡镇审计的特点

一是乡镇审计具有乡镇工作的鲜明烙印。乡镇政府是最基层的政府机关，直接面对广大群众，是党和国家各项方针政策的最终落实者。乡镇和村干部能否正确履行职责，直接关系到新农村和社区的建设，关系到农民的切身利益，关系到农村的社会稳定。在当今社会急剧快速发展的过程中，各种矛盾问题随之而来，群众上访与集体上访事件增多，如何协调干部与群众的关系，调解群众之间的矛盾是乡镇干部必须具备的本领，也是构建和谐社会的主要工作。在实际工作中，乡镇审计在一定程度成了缓解干群矛盾的一种有效手段，如王江泾镇某村2006年时干群关系空前紧张，经过审计，把近十年来财务状况全部公开，消除干部和群众的误会，村干部轻装上阵，群众大力支持村里工作，全村面貌完全变样，现在该村的各项工作都走在全镇的前列。

二是乡镇审计融合了不同审计类型的功能。乡镇审计发展到今天，已经成了我国审计不可或缺的部分，特别是进入21世纪后，乡镇审计已经引起各级政府的密切关注和高度重视。虽然我国大多数的审计理论书籍仍然把乡镇审计定位在内部审计，但乡镇审计实际承担的职责已经超出了内部审计的范围，特别是随着乡镇企业产权制度改革的深入和农村经济的发展及乡镇审计事业的发展，乡镇审计内容逐步扩大到乡镇财务收支审计、干部离任审计、专项资金审计等，需要独立履行审计监督的职能，这无疑已经具有国家审计的功能。温家宝总理指出：“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。前面已经提到目前国家财政资金向农村转移支付的力度越来越大，特别是我市实施“两新”工程后、乡镇一级政府可掌控的各类资金总量急剧增长，而当前国家审计机关人员少任务重的矛盾非常突出，没有能力实现审计监督的全覆盖，乡镇审计应该主动承担起国家审计补充作用的职能，坚持提前介入，要关注支农资金如粮食直补、家电下乡补贴等各类补贴资金是否及时、足额发放到位，严厉查处挪用、挤占、虚报冒领各项补贴资金等违法违规行为，要强化新型农村合作医疗、农民养老保险、扶贫、低保等专项资金审计，保证农民能够真正公平享受基本的社会权利。

三、明晰乡镇审计的职责

一是根据“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，对乡镇政府及其各部门、各国有企事业单位财政、财务收支进行监督，行使国家审计的部分职责。

二是对乡镇非国有经济组织特别是村级集体经济组织进行财务收支、经济责任、经济效益、产权界定等方面的审计监督以及内部控制制度的评价，行使内部审计的部分职责。

所以，乡镇审计的职责主要可以概括为：监督乡镇财政依照法律、行政法规的规定和财政管理体制，拨付和管理上级政府转移支付资金情况以及办理结算、结转情况；监督乡镇政府各项专项资金收支、管理情况；监督乡镇财政按照批准的年度预算拨付预算支出资金情况；监督乡镇各部门、各单位执行年度预算情况；监督乡镇国有或国有控股企业资产、负债、损益情况；监督乡镇固定资产投资项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算；监督农村基层组织财务管理，实行村干部经济责任审计，促进完善村务公开、民主管理和各项农村综合改革工作。

四、抓住乡镇审计的重点

一要发挥审计“免疫系统”功能。目前，我国审计正处在一个转型升级的时期，刘家义审计长提出要以科学发展观为指导，切实发挥好“免疫系统”功能，既是对审计工作的定位，也是对审计工作的要求，乡镇审计也要适应这个定位和要求。首要任务就是要转变理念，要像石爱中副审计长总结的那样：重监督，也重服务；重结果，也重过程；重事后，更重事中、事前；重财务，也重业务和管理；重合规，更重经济性、效率性、效果性；重审查，也重建议；重当前，也重战略和长远性；重静态，更重动态；重内部控制，也重风险管理；重独立行为，也重互动。理念的影响是深远的，它决定着乡镇审计的环境和行为的选择。因此，开展新时期的乡镇审计工作，或者说乡镇审计工作在新形势下能够进一步发展，必须要正确处理监督和服务的关系，虽然对经济活动实行审计监督，是乡镇审计的基本职责。但是，审计监督的最终目的是为发展经济服务的。审计的过程，也就是服务的过程。审计不能为监督而监督，监督只是手段，为经济建设服务才是根本目的。只有让乡镇审计人员明白监督与服务的辩证统一关系，才能最大限度地发挥乡镇审计的作用。

二要加强村级经济责任审计。经济责任审计是加强干部治理和监督工作的一个重要环节，能在一定程度上促进领导干部加强任期内责任意识、遵法意识和廉政意识。对此党中央、国务院高度重视，早在1999年中办、国办已经下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》的文件，2001年中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署等五部委又联合下发了《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》。上述文件虽然没有直接涉及乡镇，但随着形势变化和发展，特别是大量的财政资金转移支付到农村后，乡镇实行经济责任审计显得十分必要。近几年来，乡镇审计反映出来的村级负责人以权谋私、非法侵占集体财物的事例不在少数，如前年发现的嘉兴市秀洲区新塍镇旗星村村干部集体贪污的案例震惊很大，究其原因主要是缺乏对村干部经济责任监督的有效机制，虽然在农村已经有许多诸如民主理财、财务监督员等机制，但下级监督上级，最好的机制也往往会变成装饰品。村干部的职务犯罪已经影响了乡村基层组织的稳定，只有开展对行政村负责人的任期经济责任审计，可以达到摸清家底、肯定成绩、指出问题、分清责任、加强管理、严肃纪律的目的，力求客观公正地评价领导人员的责任履行情况，规范财务收支行为，提高农村集体资金的使用效益，促进村干部廉政勤政，有助于促进这些负责人学法、懂法、执法，加强工作责任心，减少违法乱纪行为，促进农村的社会稳定。同时，要开展乡镇固定资产投资审计，对于乡镇集体投资的基本建设项目,重点关注建设项目的财务情况和工程预算、决算情况，并关注建设项目的效益情况。

五、整合乡镇审计的资源

一要全面提高乡镇审计人员素质。当前，乡镇审计力量严重不足与审计任务繁重的矛盾十分突出，要在短期内得到解决是不现实的，这就要求我们必须理顺管理机制，把农经审计和乡镇内部审计的力量整合起来，变成一支队伍。要采取多种形式对乡镇审计人员进行培训，加强对党和国家方针、政策、法律法规的学习，加强业务培训，不断充实、更新知识，丰富经验，提高认识问题、解决问题的能力。同时要切实加强乡镇审计成果运用，乡镇审计结果的落实与运用是当前较为薄弱的环节。主要体现在乡镇审计结果公开制度不完善，审计结果也没有与镇村干部的任用结合起来，造成审与不审一个样，改与不改一个样，自然而然地降低了乡镇审计的威信和地位。有位外国名人说过阳光是最好的防腐剂。要加强审计成果的运用，就应该增强乡镇审计的透明度，最根本措施就是向社会公开审计结果和整改情况，接受广大群众的监督，这样做既督促乡镇审计部门履行职责，又监督被审单位整改问题。同时要出台好乡镇审计的有关配套措施，特别是要把审计结果与乡镇村干部任用结合起来。

二要积极实施乡镇审计问责机制。国家为了防止行政体制中权责不清或者有权无责的问题，从2003年开始启动行政问责制，2009年出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，2010年温家宝总理在政府工作报告指出：强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任。国家审计署原审计长李金华说：“审计的目的就是要发现问题，发现问题的目的就是要整改、纠正这些问题，审出问题不处理问题等于没有审。”可见，新时期发展乡镇审计事业的一个关键点就是要有效处理审出的问题，那么如何才能保证乡镇审计中查出的问题能够及时得到整改和纠正呢？必须要有一定的措施，审计问责机制无疑是一把利剑，应该把乡镇审计问责机制作为一种制度来安排，重点解决的是由谁问责、向谁问责、以何标准如何问责、问责后的处理等问题。为更好地实施乡镇审计问责制度， “问责” 的重点要放在关注新农村建设资金的安全、完整、绩效的基础上, 推行问责问效, 把村级重大项目决策、村级集体债权债务处置、村级集体资金使用效益纳入审计监督范围。在日常内审工作中要加强对乡镇农村会计中心和村民民主理财小组的服务和指导, 帮助村级经济组织建立健全内部控制制度, 规范村级财务运作, 增强他们的理财能力和监督能力, 帮助农民群众履行好监督权。

总之，要推动乡镇审计工作，必须要让乡镇审计能够独立履行监督职能，加快乡镇审计立法工作，理顺关系，明确职责，赋予权力。同时要明确工作目标，落实审计任务，加强对业务工作的考核，促进提高审计质量和工作效率，促进提高审计的公信力和权威性。要把加强乡镇审计队伍建设、促进乡镇审计事业的发展，提高到促进经济和社会事业科学发展、又好又快发展的高度来认识，从而更好地调动审计人员为乡镇经济和社会事业又好又快发展作贡献的积极性。

 

参考文献：

【1】温州市内部审计协会编著的《现代内部审计实务》

【2】中共中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》

【3】嘉兴市审计局《关于市级内部审计工作情况的调查报告》

【4】高裕东《浅论乡镇审计在农业农村改革发展中的审计目标》SJ.HAIAN.GOV.CN

【5】蒋伟《浅论乡镇审计“监审合一”新模式》杂志网（bianjibu.net）

 

来源：嘉兴市内审协会课题组

     课题组组长:蒋朝晖（嘉兴市审计局总审计师、内审协会会长）

      课题组成员:吴建荣、黄丁辉、朱炬明、张俊雄