2010-12-08 23:25:43
推进绩效审计 拓展外资审计内容
---以世行贷款淮河流域水污染控制项目为例
【摘要】随着绩效审计工作的不断深化和绩效审计影响的不断扩大，受到政府外资审计部门和社会各界的高度关注。当前，绩效审计工作进入新的发展时期，各级审计机关对绩效审计正处于一个认识到提高、发展的探索阶段，如何尽快适应审计事业发展的新要求，如何让外资审计由单一的公证审计向公证审计和绩效审计并存转变，更好的为地方经济又好又快发展服务，文章从拓展外资审计内容，创新外资审计方法的角度，就如何规避外资绩效审计风险，扩大绩效审计的监督覆盖面，以及外资审计专业队伍的人、法、技建设问题提出了一些建议。
【关键词】 绩效 外资审计 内容 方法
审计署在2008至2012年审计工作发展规划中，把全面推进绩效审计作为主要工作任务之一，提出到2012年，所有的审计项目都要开展绩效审计。作为地方审计机关，如何尽快适应审计事业发展的新要求，如何让外资审计由单一的公证审计向公证审计和绩效审计并存转变，更好地为地方经济又好又快发展服务，无疑，是摆在我们面前的一个全新的课题。笔者结合外资审计实践与体会，重点就世行贷款项目绩效审计内容与方法作粗浅探讨，欢迎批评指正。
一、外资项目效益审计的主要内容
(一)项目执行贷款协定情况、内部控制制度建立和执行情况。对照项目贷款协定，就项目单位遵守协定情况进行符合性测试，审查有无重大不符合事项；对项目单位已建立的内部控制制度进行必要的测试，揭示财务报告内部控制事项中可能存在的重大缺陷情况；建设单位会计基础工作如何，财务管理水平能否满足项目建设管理的需要等。
(二)项目立项环节审计。
1、项目立项程序是否合规，手续是否齐全。是否严格按照国家投资、工程建设管理的有关规定，重点关注可行性报告中所应达到的预期目标能否实现，以及是否存在“边设计、边施工、边立项”的“三边”工程。2、项目投资决策方法是否科学、透明、合理。审查项目决策立项的程序，防止违反决策程序、擅自立项的行为发生，防止可行性论证变为“可批性论证”的倾向，同时将绩效审计和重大项目决策透明化、民主化公开有机结合起来，促进有关部门规范重大投资决策程序。 3、是否编制设计任务书，设计任务书的编制是否在项目建议书和可行性研究报告批准后进行，是否报经国家有权部门批准；4、初步设计是否按设计任务书和总体规划设计的原则进行编制，是否形成了比较详细准确的设计总概算；5、项目概算执行控制是否有效，查明扩大或压缩规模、提高或降低标准及概算外投资情况，有无任意扩大建设规模和标准的问题，有无人为造成资金使用中“跑、冒、滴、漏”和损失浪费。分析其原因，核实项目概算超支或节约情况。
(三)项目工程建设管理情况。
1、招投标及合同管理情况。工程施工、设计、监理、材料采购是否实行招投制度，有无非法转包和违法分包行为，有无通过施工单位虚报工程量，骗取世行资金的违法、违规情况。注意发现有无行贿受贿、权钱交易等违法违纪的案件线索。对未实行招投标的要查明原因，分析其影响。
2、项目工程质量情况。审查工程建设、施工、设计、监理等单位的质量控制措施是否健全有效。对因管理不善、设计不妥、施工不当、材料不良、监理不力等造成的质量事故，要查明产生的原因和损失浪费情况。
(四)项目建设成本及其它财务收支的真实性和合规性。
1、建安投资、设备投资、待摊投资和其它投资列支是否真实、合法。工程价款结算是否真实、合法，有无高套定额、虚列工程量、重复结算等问题，重点审查不合法费用挤入待摊投资，借款利息是否真实、准确，其它投资列支是否合规。
2、材料和设备采购情况。材料和设备是否按设计要求采购，有无盲目采购和倒买倒卖行为，有无舍近求远购买质次价高的材料设备而谋求个人或小团体利益。
3、项目资金收支业务情况。
（1）建设资金来源渠道是否合法，有无非法集资、摊派和乱收费问题；（2）各级资金管理单位是否按计划及时足额地将建设资金拨付到项目单位，有无拖延、截留和挪用建设资金等违规行为。（3）配套资金是否专款专用，有无套取、置换行为，重点审计财政相关部门。（4）资金拨付与工程进度是否协调。分析各项资金不落实、特别是国内配套资金不到位或在项目单位大量沉淀的原因及其对项目建设的影响。（5）提款报账资料是否真实，有无虚报冒领领世行贷款等外债资金问题；有无擅自改变资金用途挤占挪用项目资金用于非项目建设。(6)是否建立固定资产管理办法，引进设备有无长期闲置利用效率不高、影响效益发挥问题。
（五）项目完工后续环节审计。外资项目特点是项目执行实施期长，偿债期限长，是否有能力偿还贷款本息，形成良性循环机制，因此应对项目后续形成的管理和效益情况进行效益评价。审计要关注政府外债是否全部纳入财政预算管理，外债政策是否与财政政策脱节，外债管理部门内部管理情况，外债风险管理体制是否健全，债权债务情况、管理是否有序等情况，这也应是审计必须重点关注的问题。
二、外资项目效益审计的主要方法
（一）扎实做好审前审计调查。外资项目效益审计尚处在探索阶段，大多审计人员对于绩效审计的概念仍然存在着模糊的认识，其意识一时难以从传统的公证审计模式中转变过来。审前调查期间，审计组通过听取情况介绍、实地查看生产管理流程、收集有关资料、提取相关数据等方式，摸清项目的基本情况，确定应重点关注的问题。在审计之前，通过了解群众普遍关注的相关热点问题和分析以前年度的审计资料，往往可以发现该项目单位存在的主要问题。通过初步分析复核，评估重要性水平和分析审计风险，确定和审核审计方案，以揭露项目在管理、使用、效益等方面存在的问题为中心，紧紧抓住由于决策失误、管理不善造成的项目资金设备严重损失浪费和国有资产流失等问题，评价项目设备使用效果，促进项目加强管理，提高设备使用效益，为项目建设更加合理、有效地利用外资提出建议。为防止审计项目质量仅仅流于形式，在审计项目实施之前，将与审计项目有关的法律法规、财务规则、会计制度等搜集起来，组织审计组的成员共同学习，做到在审计项目实施中有的放矢，避免实施工作中的盲目性。如：《世界银行贷款项目管理费收取和使用办法（试行）》；《安徽省政府偿债准备金管理暂行规定》；《世界银行贷款项目财会管理暂行规定》；《世界银行贷款项目管理暂行规定》等等。正是由于在审前学习了这些法规，我们在审计报告中首次提出了市政府未认真建立政府偿债准备金管理制度，得到市政府有关部门的重视。
（二）认真做好内部控制测评。通过填写大量的外资AO2008审计软件设计的公证审计程序表，评价被审计单位内部控制的健全性和有效性，据以确定会计和其他经济信息的可依赖性；评估控制风险水平，据以确定对实质性测试的性质、范围、时间和重点的影响，为制定和修改审计方案提供科学依据，向被审计单位提出健全和加强内部控制的建议，帮助其提高经济效益。
（三）以财务审计为基础，向绩效审计领域拓展。把资金审计作为开展绩效审计的切入点，重点揭露损失浪费、管理不善以及体制机制性缺陷等问题，在常规外资公证审计实践中融入绩效审计的理念，通过评价资金支出的效益，促进优化支出结构，促进提高外债管理水平和资金使用效率。如在对我市世行贷款污水管网绩效审计过程中通过对工程竣工决算，核减工程价款291万元，核减率为9.15%。由于审计的有力监督，保障世行贷款污水管网工程项目顺利通过省级验收。
（四）确定审计评价指标。审计评价标准在绩效审计过程中起着举足轻重的作用，它既是审计人员进行评价、判断被审计事项是非优劣的准绳；也是连接审计目标和审计方法的纽带。不论采用什么方法确定效益审计评价标准，如果被审计单位对于审计评价标准存在异议，或者本身缺乏公允性，不仅被审计单位不能接受审计得出的结论，而且提出的审计建议更是得不到落实，效益审计将失去其意义。所以，依据必须充分、站位必须高远、权重顺序必须清晰、对比程度必须准确。可以通过调查走访、查看资料、对比分析方法、费用效益分析法等方法，选择评价标准。
（五）转化审计成果，扩大审计影响。
一是通过审计政府世行项目外部管理和内部管理控制制度的健全性、有效性，发现和揭示项目立项及执行中财务管理、采购管理、物资管理、施工管理、质量管理和成本控制等方面存在的薄弱环节，分析原因，提出改进建议，促使项目管理单位和项目执行单位健全内部控制制度，加强项目成本和质量管理，以提高项目建设的效率。二是揭露和发现影响实现项目经济效益的障碍，分析评价排除障碍的途径，向政府主管部门及时反映项目资本金不到位、配套资金不足、基础设施不配套等阻碍项目建设和运营的外部条件问题，提出减少损失浪费、挖掘提高经济效益内在潜力和增强外债偿还能力的审计建议，为项目顺利实施服务。三是通过综合分析，揭示政府外债运用领域具有的普遍性和倾向性问题，向各级政府、主管部门提出提高政府外债使用效益等方面的建议，为各级政府积极、合理、有效利用政府外债，促进实现政府外资项目的整体经济效益，防范外债风险，加强对政府外债运用的宏观调控，发挥积极作用。要建立政府偿债准备金管理制度；如在阜阳市世行贷款污水管网工程绩效审计中，经审计调查，由于阜阳市政府的财力紧张，政府偿债准备金帐户仅有22万元是我市某单位利用世行贷款项目时，应世行要求为该项目设立的偿债准备金，其余无论是外资项目还是有偿国债项目，均未认真执行皖政〔2000〕5号《安徽省政府偿债准备金管理暂行规定》,建立偿债准备金制度，由于政府的原因，利用外资的企业更不可能履行《安徽省政府偿债准备金管理暂行规定》的相关规定。为此，审计建议市政府尽快建立世行贷款偿债准备金制度，防范资金管理风险。
三、外资审计的几点思考
（一）外资项目绩效审计风险的规避问题
由于人员不足等多种因素影响，外资审计管理方式实行的是由省一级审计机关下达审计通知书，由地市外资审计人员具体实施审计，向省级审计机关提交相关情况和资料后，省级审计机关出具公证审计报告。省级审计机关只进行部分项目的审计或抽查，这样做的结果虽然是提高了审计监督的层次，但与以前的审计组织管理方式相比，未有更多实质性的转换，审计风险并未更多的排除，只是一种风险转移而已。如何在新的形势下，规避外资项目绩效审计风险，还有待进一步研究和思考。
（二）扩大绩效审计的监督覆盖面，适度向决策、设计、监理方向延伸
目前，外资审计内容主要对外出具公证审计报告，实质上是以财务审计为主，审计的广度和深度远深入到绩效效益审计应有的标准。对建设项目的投资决策、设计方案、工程监理和工程质量涉及内容不多，审计时间也存在滞后性，导致审计内容表面化和审计有效性的降低。在不影响对外出具公证审计报告的基础上，可以适度在外资审计领域做一些绩效审计的探讨和研究，将建设项目绩效审计与外资公证审计紧密结合起来，重视建设项目管理工作审计，扩大绩效审计的监督覆盖面，适度向决策、设计、监理方向延伸，高质量高标准完成外资审计任务，实现外资审计由单一的公证审计向公证审计和绩效审计并存转变。
（三）外资审计专业队伍的人、法、技建设问题
政府外债审计涉及面广、覆盖范围广、工作量大，审计结果关系到我国政府审计机关的声誉和对外形象，审计风险高，是一项特殊的审计，要按照国际审计准则来进行。这就要求审计人员不仅要具备丰富的审计业务知识，还要具备外语，计算机以及相关领域的知识和经验。因此，必须加强审计队伍建设，全面提高审计人员整体素质；加强审计理论建设，为审计实践提供强有力指导；加强审计法制建设，提高审计执法水平；加强审计技术建设，提高审计信息化水平。这需要地方审计机关的努力，更需要上级审计部门领导的关心和支持。
四、结论
外资审计主要以公证审计为主，对国际组织和外国政府出具公证审计报告。虽然这项工作很重要，但外资审计如果不拓宽审计领域，仅仅局限对外出具公证审计报告，那么政府外资审计的高层次作用将会受到极大限制，无法满足和谐社会对外资审计的要求。正如董大胜副审计长所说，外资审计应该在效益审计方面走在前列。我们也相信，在全省外资审计同仁的共同努力下，安徽的外资审计将在绩效审计领域实现新的跨越，为实现安徽的崛起作出应有的贡献。
【参考文献】
1、《世界银行贷款项目审计操作指南》，中国审计出版社，2000 年3月
2、《国外效益审计简介》审计署外资司 中国时代经济出版社
3、《最新国外绩效审计全二册》邢俊芳 陈华 邹传华著 中国时代经济出版社
4、《世界银行贷款市政项目的审计实例》中国时代经济出版社
5、效益审计中国模式探索(上下册) 邢俊芳编著 中国财政经济出版社2005年2月
6、《审计理论与案例》刘华著 复旦大学出版社
7、《政府效益审计论》彭华彰著 中国时代经济出版社
