2013-03-01 21:48:14
| 【摘要】公共政策执行是政策制定、执行和评估三个阶段的关键环节，政策执行跟踪审计是地方审计机关充分发挥审计职责作用的务实选择，政策执行审计以项目和资金为载体，通过持续性和过程性的监督，对政策执行情况的绩效发表审计意见，政策执行跟踪审计应合理定位、完善评价模型、加强人才培养、努力打造审计精品。 【关键词】地方公共政策 政策执行 跟踪审计 一、开展公共政策执行跟踪审计的背景和意义 （一）公共政策执行 政策是现代社会比较常见的政治现象之一，所谓政策，是指国家或政党为实现一定历史时期的目标或任务而制定的行为准则。公共政策执行是公共政策过程中的重要环节，是将公共政策方案付诸实践，解决实际政策问题的过程，也就是将公共政策的理想转变为现实的过程，它体现了政策制定者的政策意图。一项公共政策的失败可能跟其当初的政策设计有关，比如说政策目标选择错误，政策本身覆盖的范围不够等等，但主要的原因还是倾向于执行的过程中的原因，科学、合理的公共政策由于得不到有效的执行，不能够及时处理其中的问题，还可能使问题进一步恶化。 （二）跟踪审计 跟踪审计作为现代审计方法的创新，目前还处于探索阶段，从理论到实务上，还有大量的问题需要通过实践来解决。从国内实际情况看，跟踪审计的产生至今不过十几年，跟踪审计第一次提出是朱镕基总理在1998年所做的《政府工作报告》中，要求审计机关对“重大项目要进行专项审计和跟踪审计”；随后国务院办公厅于1999年在《关于加强基础设施工程质量管理的通知》中提出审计部门要依据《审计法》对国家拨款的重大项目进行专项审计和跟踪审计；2001年审计署制定《审计机关国家建设项目审计准则》明确要求对财政性资金投入较大或关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施及竣工投产的全过程进行审计监督：2009年温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中再次强调“财政资金运用到那里，审计就跟进到那里”；紧随其后，审计署把对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程的跟踪审计写进了《审计署2008至2012年审计工作规划》中。由此不难看出，跟踪审计经历了从提出到内容、范围不断扩大的一个过程，也同时体现了国家对于跟踪审计的重视以及开展实施跟踪审计的意义。 （三）国外做法简介 公共政策执行情况跟踪审计是国际政府审计工作的惯例。早在20世纪70年代，美国审计总署就开始雇用专家，开展公共政策执行效果审计。1986年，美国审计总署成立了具有法律实施背景的专业调查团队，专门调查涉嫌公共政策执行违法的行为。20世纪90年代以后美国审计总署更加关注联邦政府公共政策执行的责任。法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法规的执行，其基本任务是依据相关法典规定行使职权。法国审计法院从2007年对公共政策的执行进行法律监督，评价政府部门执行有关公共政策的效果。 （四）我国开展公共政策执行跟踪审计的重要意义 1.是发挥审计监督职责的重要举措。 刘家义审计长要求国家审计机关对党和政府各项重大决策的落实情况主动进行监督，不断加强对重大投资项目及各项民生专项资金的审计，及时发现和反映各项政策措施贯彻执行情况和存在的问题，严格依法进行纠正和处理，强化问责和责任追究机制，排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻落实。因此作为政府权力活动的重要监督主体和国家治理系统中的重要组成部分，国家审计应以公共政策情况监督为重要形式和发展趋势，发挥预防、揭露和抵御的“免疫系统”功能，促进国家重大方针、政策和战略的贯彻实施，提示重大的体制性障碍、制度性缺陷等问题，深化改革，完善制度。 2.是审计发挥服务功能的必然选择。 通过对公共政策进行系统和综合的分析评价，能够发现公共政策执行中存在的问题，客观的反映经济政策执行过程中出现的各种异动，及时发现偏离公共政策目标的行为，促进政令畅通。深入分析政策目标的实现情况和实施效果，及时揭示和反映政策措施不完善、不配套、不衔接以及政策目标未实现等问题，促进各项政策措施更加符合实际，更加合理有效。密切关注经济运行趋势，及时揭示和反映新情况、新问题，为政策措施的及时调整、完善提供参考和依据，服务于政府职能的实现，为社会经济可持续发展服务。 3.是审计促进社会公平的有效途径。 现代服务性政府提供三项服务, 即公共政策服务、公共设施服务和公共产品服务。“公平” 这种公共产品的数量和质量, 往往取决于政府对公共资源运用的效果。而早在20 世纪80 年代起, 审计学者提出“5E” 审计的概念, 即在传统绩效审计“3E”审计，即经济性、效率性和效果性的基础上之上增加了环保性和公平性。正如党的十八大报告中提出公平正义是中国特色社会义的内在要求，“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保障人民平等参与，平等发展权利”，强调“更公平”是“以人为本”理念的进一步深化和细化，是将以更大力度改善民生和加强社会建设的明确信号。而公共政策是与经济社会发展及民生建设息息相关的制度，对公共政策执行情况跟踪审计不仅体现了审计价值，而且能够促进公共政策制定和实施的完善与公正，可以有效防止社会问题的进一步发生。当前经济社会发展过程中教育、医疗、社会保障、环境等关系到民生建设的问题很多，如果政策不公平不公正不公开，百姓会对此产生不满。通过对公共政策执行情况跟踪审计，可从多领域、多层次的了解公共政策的实施，评价公共政策的效果，关注公共政策的公平性，分析政策建设的不足，提出改进和调整建议，从根本上维护人民群众的利益。 二、常熟市开展公共政策执行跟踪审计情况 常熟“十二五”规划明确提出，创新驱动、转型发展是常熟在更高起点上推动科学发展的必由之路。为实现这一目标，根据中央和省、市的统一部署，逐步加大对科技、文化产业等重点产业项目的政策和资金扶持力度。2011年以来，我局以对产业政策执行情况为切入点，通过对“十一五”期间科技三项经费使用及管理情况、文化产业引导资金的使用和管理情况进行了审计调查，重点关注扶持政策的落实执行情况，从完善体制机制方面提出审计建议，助推产业扶持政策发挥作用明显。 （一）系统厘清从中央到地方的各项科技政策。在进行政策执行情况跟踪审计之初，首先要把握政策出台的背景，系统梳理相关政策，了解政策的执行界限、操作程序，掌握政策目标与政策措施的协调性。 （二）明确政策执行情况跟踪审计的目标。政策执行情况跟踪审计的目标是：通过审计调查，了解政策的执行是否合法合规，是否偏离政策导向，具体措施是否切实有效，政策的实施是否实现预定的目标任务。通过审计调查，客观评价贯彻落实科技政策所采取的主要措施及取得的主要成效，揭示和反映存在的普遍性、倾向性和典型性问题，从体制、机制、制度、管理等方面深入分析原因，提出改进意见和建议。 （三）找准审计切入点，建立评价指标体系。运用“5E”评价标准，结合整个政策的全过程从科技政策的制定、政策执行的形式和组织机构、政策执行的监控与反馈、政策执行的效果等方面进行定性与定量相结合的评价。通过发现政策执行中存在的问题，为政策的调整完善提供真实可靠的信息。 地方政府科技政策执行评价基本指标
（四）关注政策执行中的公平性。公共政策的核心和灵魂是公共政策的价值取向，它是我们正确理解和执行公共政策的切入点。即任何一种公共政策的制定与出台，都必然包含了政策主体依据特定标准来进行的价值选择，公共政策的价值取向受政策主体价值选择的影响，表现出多元的形态，这种多元性表现为公平、效率、民主、秩序等。科技政策作为指导整个科技事业发展的战略，对其执行进行跟踪审计时除充分评价其经济、效率、效果等因素外，还必须重点关注政策执行的公平性，评价该方面的指标可以通过满意度调查来实现。我们通过调查问卷的形式来获取，政策执行后，对所涉及到的相对人满意度高，说明政策相对人对该政策的实施是认同的，反之，则说明政策的执行有待完善。 三、完善公共政策执行情况跟踪审计的几点建议 （一）统筹兼顾，做好审计角色定位。在实施政策执行情况跟踪审计之前，就必须对相关的政策进行全面的把握和深刻的理解。公共政策服务于国家治理，一项公共政策的出台，都是应特定的社会背景而生。系统全面的掌握相关政策，明晰政策出台的背景，有利于更好的把握政策执行情况审计的目标。在审计的过程中，摆脱各种利益关系的制约，把审计的角色定位在一个公允、公正，忠于政策制定初衷的立场，正确认识中央利益和地方利益、全局利益和局部利益、长期利益和短期利益的关系，力求提高公共政策执行审计效果评价的客观性和公平性，提高审计结论的公信力。 （二）博采众长，探索政策执行跟踪审计的绩效评价模式。公共政策执行情况跟踪审计是一个比较新的领域，结合审计实践和发展趋势，公共政策评价指标体系应倾向于绩效评价，在实践中逐步探索政策执行情况审计的“5E”评价标准，结合整个政策的全过程，从政策的制定、政策执行的措施和手段、政策执行的监控和反馈、政策执行的效果等方面进行定性与定量相结合的评价，逐步探索政策执行跟踪审计的绩效评价模式，为以后的审计工作提供借鉴。 （三）发散思维，努力打造跟踪审计精品。公共政策执行情况审计旨在推动各项政策的有效执行，是审计机关服务宏观经济健康发展的有效手段，并确保公共政策达到预期的效果。其手段是以财务收支为基础，对宏观政策中的资源配置、权力行使和履行责任及其效果进行监督。加大公共政策执行情况跟踪审计的力度，深化公共政策执行情况跟踪审计，不能就财务论财务、就资金论资金，而是要透过财务和资金这层表象，深入挖掘分析公共政策目标的实现程度以及资金运行背后的权力和责任，使审计对象更加立体化，层次分明，利于进行横向及纵向对比，力求打造审计精品。 （四）以人为本，加强政策执行跟踪审计的专业人才队伍建设。政策执行跟踪审计仍在起步阶段，从政策执行跟踪审计的实践来看，我们不难发现，政策执行跟踪审计是一项综合性极强的审计工作，审计人员除了需要具备传统审计专业知识和技能外，还应通晓和掌握经济学、政策学、管理学、系统工程、生态学、统计学等多方面的专业知识和技能。要提高政策执行跟踪审计的科学性和有效性，要求审计人员不仅要能够深刻地理解公共政策意图，还要结合各种专业知识和技能进行政策执行效果审计，才能在深层次、高角度对公共政策执行效果进行评价。因此，必须采取多种形式加强政策执行跟踪审计的专业人才队伍建设。（王瑛） 参考资料： 1.王博 《中国地方政府公共政策执行的问题和对策研究》 2.周亚荣 卢雁影《地方政府科技法规、政策执行效果评价研究》 3.欧涛 《政策跟踪审计适应经济发展方式转变的对策研究》 |
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