——在“企业社会责任与社会责任会计研讨会

暨中国会计学会资深会员论坛”上的主题报告

财政部会计司司长  刘玉廷

尊敬的中国会计学会管理会计与应用专业委员会主任、中航集团的顾总、这次会议的承办方副主任委员邢总、西山煤电集团董事长的武总、财政厅的武总、专业委员会副主任委员及委员、各位代表：

很高兴专业委员会给我这个机会向大家汇报企业内部控制问题。这次会议的主题是社会责任，社会责任也是我们内部控制规范体系当中的一个重要内容。我将围绕这个主题汇报，供大家讨论并提出宝贵意见。

我们这个专业委员会作为中国会计学会12个专业委员会之一，有其鲜明特点。特点之一：专业委员会的主任是副部级，级别较高；特点之二：水平较高，凝聚了理论界、实务界的专家学者和高水平的实务工作者；特点之三：研究的问题紧紧围绕当前我国理论和实际中所面临的重大问题进行讨论，讨论形成的结果将对社会产生深远影响；特点之四：专业委员会在顾总的领导下，活动的频率比较高，活动的内容比较实，充满着激情，应该说对其他专业委员会起到了很重要的示范作用，而且我们的管理会计与应用专业委员会以及财务管理专业委员会，都是和实务界以及企业的管理和内部控制联系比较密切的，尽管在理论上财务管理和管理会计的体系和内容还有待进一步研究，但是，从实务和内控来讲，我们注重解决实际问题。两个专业委员会继续保留下去，各有特色，并有各自研究领域，目标都是一致的，即为了企业的发展和系统总结中国管理会计、中国财务管理，反过来指导实践。我们的专业委员会包括财务专业委员会无论过去、现在和未来都将继续发挥更加重要的作用。而且大家也注意到，我们的专业委员会由于凝聚了优秀企业的代表，每次会议的安排都非常精彩。西山煤电的会议安排是非常务实的，既有当前热点问题探讨，又有实地考察，可谓研讨与考察、理论与实践相结合。

关于内部控制的专题从以下几个方面汇报。一是中国企业内部控制体系形成过程和主要背景；二是关于这套体系框架的主要内容，其中包括社会责任以及这套体系宣传贯彻的时间安排和要求。

一、我国企业内部控制规范体系的形成过程和主要背景

中国企业内部控制规范体系的形成过程和主要背景可大体归纳为三个阶段。一是早期的内部控制、内部管理，时间跨段大致从改革开放以来的80年代到90年代前半期。这一时期我国的企业内部管理已经创造了丰富的实践经验。包括早期的“工业学大庆”、“大庆精神”，早期的经济责任制、内部银行等等，大家体会比我深刻，我国的企业管理是不落后的，有很多值得总结的东西，我们的专业委员会要做总结。1985年第一部会计法出台，关于会计人员工作规则当时提出了岗位责任制的问题，总结了当时管理状况并提炼了一些东西。1993年第一次修订会计法，是针对当时改革开放要建立实施社会主义市场经济体制，小平同志南巡讲话指出，计划经济有市场，市场经济有计划，提出了建立现代企业制度，会计改革建立和实施了“两责两制”。在这个背景下，要规范经济秩序和会计秩序，开始启动资本市场。小平同志南巡讲话和中央十四届三中全会之后，在中央确定的社会主义市场经济体制之下，我们启动了资本市场、上市公司，小平同志也讲过的，要大胆尝试。在这期间财政部修订了会计法，出台了《总会计师条例》、《财务报告条例》、“两则两制”，都是配合现代企业制度的建立出台的，是在现代企业制度下企业的管理创新。

到了90年代末期，资本市场快速发展，中国经济快速发展，自从中国明确建立社会主义市场经济体制和建立现代企业制度之后，强调所有权和经营权相分离，中国的资本市场加速发展，GDP几乎以每年10%的速度递增。到90年代末期，国际上有亚洲经济危机的影响，国内的资本市场上，企业改制包装上市过程中出现了会计作假的案例，包装上市造假案例，虚假报告、虚假评估等等一系列的案例，如果不加以遏制的话，对资本市场带来不好的影响。财务报告不真实会给投资者带来损失，要坚决遏制此类现象，当时国务院领导提出不做假账。根据国务院领导同志的指示精神，启动第二次修订《会计法》，标志着进入第二个阶段。第二次修订《会计法》针对性很强，就是遏制资本市场发展中的不良现象、负面影响。所以第二次修订《会计法》实现了一些重大突破，比如，明确了单位的主要负责人要对本单位的财务报告的真实性与完整性负责，这是一次重大的突破，是针对一些包装上市会计作假的案例。这些包装上市的行为、无中生有的行为、虚假报告的行为以及在资本市场圈钱的行为往往归责于会计高管人员的头上，这是不符合实际的。经过相关案例分析在《会计法》中首次明确，单位的主要负责人要对财务报告的真实性与完整性负责，这是一个重大的突破。再比如说，第二次修订《会计法》在会计监督这一章补充了一部分很重要的内容，强化单位的内部会计监督，内部会计监督的内容本质上就是内部控制问题，这实属来之不易。

根据会计法的内容精神和原则，财政部起草发布了系列会计控制规范体系，包括基本规范和具体规范，而且会计控制不仅限于企业，包括所有单位。第一个具体规范就是货币资金，针对内控中一些案例比如转移资金问题，不仅在国内转移，还要转移到国外去，这种现象时有发生，货币资金的转移挪用包括贪污，甚至把资金转移到工厂或澳门赌场。所以强调了支付款项的所有印章不得由一人管理，并作为一个硬性规定，包括法人代表的名章、财务专用章、负责人章等等，还有在银行预留的印件。会计控制体系中与基本规范配套的具体规范正式发布了五、六个，效果很好，还有未发布的征求意见稿。美国成立的PCOB要求上市公司实施内部控制，尤其是对会计控制和财务报告控制。2005年美国本土公司实施这一控制，2006年非美国本土公司实施这一控制，这种制度安排波及到中国。我们密切关注这一情况，财政部的领导高瞻远瞩，给国务院领导写了报告，指出我们要未雨绸缪，否则会被动接受美国这种制度安排。到目前为止，美国对我在美上市公司的内部控制已经实施，侧重于会计，我们也付出了不少成本。更有甚者，美国的PCOB要对我在美上市公司的私人住所进行检查，这有点过分，我国和其进行多次交涉。这种情况警示我们，中国自己的事情要自己来办，要建立中国的企业内部控制体系，中国自我作出制度安排，而且要有创新、突破。我们在充分调研基础上，2006年财政部会同国家审计署、证监会、银监会、保监会、国资委等单位成立了中国企业内部控制标准委员会，提出了要建立中国企业内部控制标准体系的工作方案，随即拉开了中国企业内部控制标准建设的序幕。在总结会计控制和总结我国企业管理经验的基础上，借鉴国际惯例，我们提出了这项工程，中国企业内部控制从会计控制转入了企业内部控制。企业内部控制标准委员会办公室设在财政部会计司。经过两年的努力，到2008年5月份完成并发布了企业内部控制基本规范。五部委加上国资委在北京召开发布会，向国内外发布中英文版的基本规范，欧盟委员会、世界银行等见证了发布会并给予高度评价。基本规范发布之后，明确了基本问题、基本要求、框架体系。要形成一套操作性强、在现有基础上能够通俗易懂、简便易行的配套指引，应该是系统的配套指引，我们对工作量估计不足，宁可晚些，我们也一定要起草好。我们召开研讨会，内控委员会的委员和专家作出了重要贡献，调研了大半个中国，直接和公司的高管人员包括董事长、总经理、总会计师进行多种形式的访谈、调研、案例分析，在调研中，很多高管都说愿意把他们的管理诀窍以及案例等提供给我们，并使之成为放之四海而皆准的标准，来指导中国的企业，很有参考应用价值。

历时两年时间，2010年4月26日发布了配套指引。美国次贷引发的金融危机于2008年10月份正式爆发，波及全球并导致全球经济的衰退。我国也遭受经济危机的影响，特别是进出口贸易。危机又把会计提到了前所未有的高度，国家出台了宏观调控的政策，我们根据中国实际，提出会计立场、原则、主张，得到国务院领导肯定。2009年下半年，中国应对金融危机出现很好态势，今年将进入后危机时代。这次经济危机使国际经济格局发生变化，我们国民的损失不像发达国家那么大，我们在国际上的话语权明显增长，世界经济格局在悄然向我方发展。新形势下如何促进企业可持续发展、实现发展方式的转变、提升企业的核心竞争力和软实力、应对后金融危机时代的挑战，中央提出了新的要求。金融危机之后，国际市场的竞争会更加激烈，市场化、国际化、现代化的竞争更加激烈，美国及欧盟国家对中国的崛起虎视眈眈，所以推出配套指引的时机已经成熟，这就是4月26日五部委联合发布配套指引的由来。可谓十年磨一剑，我国企业管理是有中国特色的，是值得总结的。这是我们立足国情、借鉴国际，从管理到控制，从会计控制到企业内部控制都有社会和客观的需求。

二、体系框架结构和主要内容

2008年发布的基本规范和2010年发布的配套指引标志着中国企业内部控制体系的建成。基本规范和配套指引是有机组成部分，基本规范在体系中起统一作用，明确了内部控制的目标、原则、要素以及相关的制度安排。

目标一：企业的经营合法合规。目标二：资产（包括货币性资产和非货币性资产）安全。包括两方面含义，一是资产不能被盗、转移、挪用、丢失，发挥各项资产的使用效能，尤其是固定资产和无形资产；二是提升技术含量，强调研发，发挥效能。目标三：财务报告及相关信息的真实可靠。财务报告体现一种社会责任，投资人主要根据财务报告研究企业的过去现在、预测未来以及增值过程，促进投资者可持续投资，在有效的资本市场上进行理性投资。政府部门根据财务报告进行宏观经济政策的制定，监管部门根据财务报告监管资本市场，维护秩序和社会公众的利益。目标四：经营的效率和效果。真正实施内控制度不仅是企业高管的事情，也是全体员工的事情。尤其强调不相容的岗位职责要相分离。内控不是要将企业管死，而是要让企业提高效率。目标五：企业的经营合法合规和资产安全是基础目标，财务报告及相关信息的真实可靠、经营的效率效果以及发展战略是现代企业的目标，是在基础目标基础上的提升，内控不怕风险。

内控的五个原则是全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效应。全面性强调的是内部控制不要留下盲区和空白，防止出现漏洞，以防止“千里之堤溃于蚁穴”。重要性指在全面基础上突出重点。制衡性尤其强调不相容岗位要相分离，要形成制约和监督，贯穿在企业内控过程中。适应性指根据新情况新变化要适时调整。成本效益原则是指对内部控制的投入相对于实现企业的管理水平整体提升、防范重大风险、提升企业的核心竞争力、苦练内功并实现企业的可持续发展而言是非常值得的。

内部控制在基本规范中明确了五个要素。指控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、内部监督，这五个要素贯穿于企业内控标准体系的始终，概括了企业经营的全部。内部环境在基本规范中首先是从治理结构、机构设置、权责分配开始的，然后是人力资源、企业文化，所以说组织架构、人力资源、企业文化是企业实施内部控制的基础，也是内部环境的基础。

内控有两个致命的缺陷，一是单位主要领导滥用职权，二是不相容岗位之间职员串通舞弊。人力资源是企业发展的根本要素。尤其强调高管人员的重要性，其次强调专业技术人员的重要性，然后是员工，强调了高管人员对实现企业发展战略的关键作用。企业文化解决的是员工灵魂深入的问题，解决的是核心价值观问题，企业并购失败的案例往往是企业文化不能融合所造成的，文化的重要性是无形的，而且不是一朝一夕的事情，是通过一种价值观、理念和信念把大家融合起来。如果没有发展战略或者发展战略不科学，就是盲目发展。其中把社会责任作为一个单项的配套指引制定出来，在配套指引中列出产品质量、安全生产、资本节约、环境保护、慈善事业、培养人才，强调产学结合。

风险评估涵盖了目标设定、风险识别、风险分析、风险应对。目标设定以后要进行风险的排序、识别，然后分析、应对。风险应对包括风险规避、风险分担、风险降低。通过系列应用指引来进行贯彻落实。控制活动在基本规范中重点讲的是控制手段，包括授权批准的手段、不相容岗位相分离的手段、绩效分析考核的手段、信息系统的手段。内部监督强调的是内部审计的作用，内部审计定位于对内部控制的控制，要对内部控制的设计作出评价。内部监督还涉及到董事会下设的审计委员会、国有企业的监审会，自己监督自己，确保内部控制的建设和实施的有效性。

信息沟通在内部控制中的作用是高管人员通过内部信息沟通来指挥管理企业的运行和发展，如果没有有效、快捷、科学的信息沟通机制以及实用的指标体系，那么管理上可能就是瞎子。企业的领导班子要把这套东西理解透彻，把其中的理念原则方法结合自身情况具体化，形成企业自己的企业内部控制制度，并结合我们这套体系进行修改完善，然后对自己的软件系统进行改造升级，按照新的评价制度、整改制度对信息系统进行改造升级。这套体系首先是立足于全面提升企业的经营管理水平，并推动相关行业的发展，包括注册会计师发展。

希望大家共同努力，为中国企业发展、为中国经济发展作出我们的贡献。

（来源：中国总会计师协会网站）