2012-10-18 20:50:49
| 【摘要】：农村集体经济是社会主义新农村建设发展的重要物质基础，是广大农民深切关注的热点；加强农村集体经济管理，管好农村集体经济，对于密切干群关系，促进农村整体发展具有举足轻重的意义。笔者在多年的审计工作中发现，农村集体经济组织内部普遍存在缺乏有效的财务监督和经济监督机制，财务管理比较混乱，收入管理不规范，支出审批不严格等问题。笔者认为，切实加强内部审计是推进农村集体经济健康发展的重要保证，对维护农民群众的切身利益，加强农村集体经济管理，推动基层党风廉政建设，促进社会和谐与稳定具有重大意义，也是审计实践和理论发展的客观要求，是建设和谐稳定的社会主义新农村的现实需要。因此，笔者就重庆市合川区目前农村集体经济管理中的主要问题进行分析，对集体经济开展内部审计情况进行探析，阐述了农村集体经济加强内部审计的必要性，并提出了加强农村集体经济内部审计的对策及建议。 【关键词】：农村集体经济 管理 内部审计 对策建议 目前，重庆市合川区农村集体经济管理中普遍存在集体资产产权不明晰且管理体制不顺畅，农村集体经济财务管理不规范等突出问题，不仅有碍于国家统筹城乡发展、促进集体经济健康发展的战略部署，也不利于保障农村集体资金安全。加强村级集体经济组织的审计监督和服务，是全面贯彻落实党在新时期农村各项经济政策，稳定和完善农村基本经济制度，推进社会主义新农村建设的一项重要工作。管好用好农村集体资产，加强村级集体经济组织的审计监督与服务，对于壮大集体经济实力，改善农业生产条件，促进农业和农村经济发展，增强农村基层组织的凝聚力，保持农村社会稳定，构建和谐新农村具有十分重要的意义。 一、农村集体经济管理中存在的主要问题及原因分析 （一）主要问题 1.内部管理制度不健全，落实管理制度不到位。在经济管理方面，部分重大决策没有经过规定的民主决策程序；村级基建投资工程未公开招投标和未签订工程合同，工程完工后未办理结算就付款；福利基础建设未考虑实际经济实力就投资，导致出现沉重的经济负担；经济合同条款不够严谨，导致被他人侵占利益；个别村干部长时间私借公款，导致利用职权贪污挪用公款、侵占集体利益等违规违法行为时有发生。 2．财经制度执行不严格，违规违纪事项屡发生。在财务管理方面，账务管理比较混乱，村和社的资产、负债划分不清；财务公开制度不执行，平时少公开或应付公开；个别财务人员违反有关规定，擅自将会计账簿及有关原始凭证带回家里保管，不愿交出；用私人存折代替村委会银行账户；报销审批手续不合规，工程支出白条收据，没有合同、验收、结算等手续。 3.会计核算不规范，遵守会计制度不严格。在会计核算方面，会计基础工作不规范，账簿设置不完善，记录不够完整，存在账账不符现象；费用支出不合理，招待费用过多，票据不规范；债权债务长期挂账，往来账款呆账所占比例较大，往来款没有及时对账、调账、清理，影响了村的资产负债的真实性；固定资产已完工验收或已使用多年的建筑物未纳入固定资产管理。 （二）原因分析 1.部分村干部素质不高。部分村级干部财经法规意识淡薄，政策观念不强，办事随意性较大。认为“接受村民监督”是小题大作，存在只要不把钱装进自己的腰包，就是合理合法的片面认识。 2.村财镇管监管不力。虽然普遍实行村财镇管办法，但“统”而不“管”，镇（街）农村财务管理人员对村级财务收支监管没有尽到责任，没有及时做帐核算，没有严格按照相关财务制度审核相关票据。 3．审计监督流于形式。目前农村村级财务审计由农经部门负责，实际由镇（街）财务人员具体实施。但由于审计人员和会计核算人员是同一批人，没有独立的审计人员，审计缺乏独立性，缺乏有效的监督检查方法和必要的处理处罚手段，大多审计也只是走过场，即使部分单位审计查出问题，处理力度也有限。 4．内部控制不完善。目前，农村财务管理制度不完善，对重大事项的决策、集体资金使用审批、村干部补贴报酬、招待费用开支等没有统一规定和标准，实际操作过程中不能较好地依靠完善的制度和有效的机制来引导和规范。 二、加强农村集体经济组织内部审计工作的必要性 （一）内部审计是集体经济组织内部治理的需要 我国《农业法》所说的农业集体经济组织，是指“土地等农业基本生产资料集体所有基础上形成的，按照居民居住村落划分的集体经济组织，具体包括乡（镇）农村集体经济组织、村农村集体经济组织和以村民小组为单位的村内农村集体经济组织”。集体经济组织在完成股份合作制或股份制改造以后，审计监督的方式也将适应组织结构的调整而变化，并建立起适应新的农村集体经济组织运行机制的内部审计模式。有效的内部审计有助于在集体经济组织治理结构中权力制衡机制的有效运行，是集体经济组织治理中不可缺少的重要组成部分。 1.集体经济所有者需要内部审计来维护自身的利益。从委托代理关系理论上讲，村集体经济组织的财产资金的所有权、管理权和处置权都归全体村民集体所有，村干部受全体村民的委托行使对集体资产的管理权，那么相应对集体资产的审计监督权也只能由全体村民来行使。在这种委托代理关系中，存在初始委托人缺位，作为初始委托人的全体村民是一个整体，集体谈判能力差；决策权由村干部掌握，造成代理人越位或侵害委托人利益的现象。集体经济组织可以通过内部审计监督约束代理人的行为，保障广大农民的利益。从受托责任的角度，由于村民对村干部的直接监督的能力较弱，干群之间潜在的利害冲突，村民对村干部提供的财务报表常常抱有怀疑态度，在这种情况下，确保财务报告数据的真实性和可靠性，有效约束受托人以保护所有者利益成为需要内部审计的主要动力来源。 2.集体经济的管理者需要内部审计来改善管理。国际内部审计师协会（IIA）制定的《内部审计实务标准》（2001）对内部审计作了新的定义“内部审计是一种独立、客观的保证工作与咨询活动，它的目的是为机构增加价值并提高机构的运作效率。”这一定义标志着当代内部审计从传统的财务型审计向增值型审计的发展。内部审计也就成了管理者的“左膀右臂”，村干部希望通过内部审计减少由于管理失控带来的损失，监督和完善风险管理和内部控制过程，提高管理效率和效果，为其经营决策“保驾护航”，确保受托责任的有效履行，并增强村民对他们的信任程度。 （二）内部审计是规范农村集体经济组织财务管理的需要 农民群众对集体经济组织的经营管理信息掌握处于信息劣势地位，会计信息的非对称性也是审计产生的一个根本动因。通过独立审计机构和审计人员对经济组织的审计，能够有效降低信息不对称可能造成的危害，确保其真实公允地反映经济组织的财务状况和经营成果，从而提高信息的可信度。内部审计是这种能够满足要求的特殊资源，可以弥补这个监管真空，提供村民所需要的确认信息。为了加强农村集体经济组织的财务管理与会计核算，财政部和农业部经过多年的调查研究，于1996年颁布了《村合作经济组织财务制度（试行）》和《村合作经济组织会计制度（试行）》，以指导村级集体经济组织的财务管理与会计核算工作。但是这两个制度在村级集体经济组织中没有得到很好的贯彻落实，在经济管理方面、财务管理方面、会计核实方面出现了违规违纪违法行为，严重损害党和政府的形象，侵害了农民群众的利益，伤害了农民群众的感情，挫伤了农民群众的积极性，导致干群关系紧张，上访上告事件增多，农村社会不稳定的问题。通过强化内部审计监督，可以促进和规范集体经济组织的财务管理与会计核算，督促集体经济组织认真履行国家的会计法规和制度；通过加强内部审计监督，指导会计人员规范建账与核算，从而逐渐提高集体经济组织的财务管理与会计核算水平；通过加强内部审计监督，可以及时发现和处理集体经济组织及其领导成员的违法违纪行为，维护广大农民利益，化解干群矛盾，稳定农村社会。 （三）内部审计是维护涉农财政资金安全和确保效益发挥的需要 国家为了农业和农村的发展投入了大量的财政资金，如涉农方面投入了标准粮田建设、沼气池项目、农村饮水项目、危房改建项目、农业综合开发等项目资金，以改善农业生产设施和农民生活条件。这些资金用得怎样呢？政府的监管常常鞭长莫及或力不从心，外部监管机构需要借助内部审计的力量，确保其监管目标的实现。内部审计的职责之一就是检查和评价组织内部控制系统的适当性和有效性，改善内部控制水平，而且内部审计身处集体经济组织的内部，在信息的获取和监督的时效方面具有得天独厚的优势，是及时发现并纠正会计信息失真的首要途径。 （四）加强内部审计是完善审计监督体系的需要 国家审计与内部审计、社会审计共同构成审计监督体系。国家审计受人力、物力、财力的制约，审计范围有限，而且大都是事后审计，对于集体经济组织的监督形成了空缺。社会审计可以根据委托人的需要对集体经济组织进行全面审计，但对集体经济组织了解不够全面，而且容易受到自身的利益驱动，审计公正性被打折扣。内部审计位于集体组织内部，了解农村集体组织的决策过程，熟悉管理制度和工作流程，便于进行事前和事中审计，能够弥补国家审计和社会审计的监管缺陷，提供额外的、可靠的审计信息，内部审计工作做好了，一定程度上将减轻国家审计工作的压力。 三、农村集体经济组织内部审计现状分析 （一）内部审计在农村集体经济管理中的作用及成果 农村集体经济内部审计，是镇街经管部门对村级集体经济活动进行监督管理的一项重要措施，对于规范农村财务管理，查处并遏制农村经济中侵占挪用、挥霍浪费等违法违纪行为和犯罪活动，维护农村社会稳定发挥了积极作用。我区钓办处于2009年设立了农村集体经济内审机构，重点对思居村开展了内部审计工作，内部审计工作开展以来，主要有五大工作成效。 1．维护了农村集体资产安全，减少了损失浪费。思居村通过内部审计，村干部滥发奖金补贴、公款吃喝等问题得到有效抑制，一些非正常开支受到限制，较好地控制了村级非生产性支出，大大地减少了损失浪费。 2．拉近了干群关系，促进了农村社会和谐。随着内部审计监督力度的加大，审计范围的扩大，广大村民对审计工作日趋了解。经常化、制度化的审计，化解了村民担心村级财务混乱的后顾之忧，村级财务管理问题的上访明显减少。村民普遍认为“村级财务每年都审，放心多了”。 3．完善了财务制度，促进了财务管理规范。审计始终坚持“一审二帮三促进”的指导思想，不仅通过审计发现问题，而且督促、指导、帮助被审计单位纠正和解决存在的问题，针对审计中发现的问题，及时完善相应的管理制度和监管措施。如2009年制定了《钓办思居村集体经济组织财务管理制度》和《关于加强村级财务规范化管理的若干意见》，对农村财务管理工作作出具体规定；2010年制定了《关于进一步规范农村集体固定资产管理的通知》，同时还制定了《思居村财务审计公开办法（试行）》。这些制度和办法的实施，有效堵住了财务漏洞，强化了内部约束与外部监督机制，全面规范了农村集体资产和财务管理。 4．提高了业务水平，打造了优秀的管理队伍。通过内部审计，不仅使村级财务人员素质有所提高，村干部的法制意识得到加强，财经知识有所增长，而且内审工作人员比以前更熟悉财经法规，审计业务水平、判断分析能力有所增强，并能开展计算机辅助审计，为全面提升财务管理工作水平奠定了基础。 （二）农村集体经济组织内部审计存在的主要问题 尽管内部审计是镇街经管部门对村级集体资产和经济活动进行监督管理的一项重要措施，对规范村级财务管理，遏制农村经济中侵占挪用、挥霍浪费等违法违纪行为和犯罪活动，维护农村社会稳定有着不可替代的作用。但是从全区来看，内部审计在农村集体经济管理中尚未普及，内审工作的作用还未发挥充分。 1.农村集体经济组织内部审计环境不理想。从外部环境上看，内审协会的服务、监督、指导不够。内审协会是联系广大内审机构的桥梁和纽带，内审协会作用发挥如何，关键在于对内审机构和内审工作的服务、指导和监督工作做得是否深入、扎实。我区尚未成立内审协会，更谈不上发挥内审协会作用。从内部环境上看，镇街领导对内部审计工作重视不够，没有赋予内审人员重要使命，经常把审计人员安排到其也岗位工作，审计人员无法大力使用拳脚致力于农村经济审计工作。 2.农村集体经济组织内审体制不健全。我区农村集体经济管理普遍实行村财镇（街）管的办法，村文书（村会计）履行报账员的职责。同时，农村内审工作由镇（街）农村经营管理机构承担，镇（街）农村经营管理机构属农林水管理中心或经发办，无独立的机构编制，且任务重，既要做好农村集体资产管理、财务会计核实工作和党委政府安排的其他工作，又要开展日常审计工作。 3.内审人员业务水平不高。目前我区镇（街）缺少技术过硬的审计队伍，审计人员文化程度参差不齐，审计技能专业知识掌握不多，专业素质普遍不高；内审工作范围狭窄，审计事项单一，仅停留在对会计凭证真实性的检查上；审计技术手段落后，目前的内部审计仍然以事后手工查账为主、依靠账务核对、盘点等方法来实施，其监督力度难免要打折扣。尽管各镇在开展农村审计的实践过程中也在不断创新，面对日益复杂的审计对象、审计事项，农村财务内部审计的方法与手段依然存在较大差距。 4.审计人财物投入力度不够。我区有些镇街行政村多的个数达20多个，农村集体经济组织内部审计涉及的范围广，业务量大，而农村的财务管理基础相对薄弱，管理相对混乱，加之，新农村建设任务的强力推进，需要审计关注的事项日益增多，而各镇街配备的农经管理人员（内审人员）却只有2-3人，有些镇只有1人，每人要承担10村的审计任务，工作量较大。同时，对内部审计工作经费预算较少，审计人员不能够及时到专业机构学习充电，无法及时掌握审计专业技能知识，加大了农村审计工作的开展难度，影响了审计人员工作的积极性。 四、加强农村集体经济组织内部审计工作的对策思考 社会主义新农村建设是一项巨大而复杂的战略性任务，农村集体经济组织内部审计应坚持“全面审计，突出重点”的方针，抓住新农村建设中的重点和关键环节，加强监督，切实推进社会主义新农村建设。 （一）抓农村集体经济审计环境，健全内审体制机制建设 一是争取相关领导的重视。镇街领导对农村经济管理内部审计要高度重视，这是内审体制机制建设重要前提。审计部门及内审协会应加强对内审工作指导与服务，宣传内部审计对规范农村经济管理的积极作用，举办镇街主要领导学习班，使他们了解内部审计的基本知识与作用，强化他们对内部审计知识的学习，提高对内部审计制度建设重要性的认识。 二是健全内部审计组织结构。在村财镇管体制下，镇街应整合力量，在镇级机构中设立内部审计机构,负责全镇集体经济组织的内部审计工作。街道和中心镇应设立专职内审机构，其他乡镇应设立兼职内审机构。内审机构不得与财务部门合署设立,与非财务部门合署设立的应明确分管内部审计工作的负责人和承担内部审计工作职责的工作人员,确保内部审计工作的独立性。 （二）抓专业技能培训，提高农村内审人员执业水平 一是抓好内审从业人员的岗前培训。内审从业人员应有正确的指导思想，过硬的业务能力，严谨的工作作风，高度的责任心，具备忠于职守，客观公正，廉洁奉公，谦逊谨慎，保守秘密的职业操守。对将从事内部审计工作的人员要进行《内部审计人员职业道德规范》与《内部审计人员基本准则》培训，对取得内部审计从业资格证人员方准予上岗，切实做到持证上岗，使农村内审工作逐步达到制度化、规范化。 二是重视内审人员的后续教育。后续教育是内审人员不断充电，补充知识能量的一种方式。通过后续教育帮助内审人员及时的掌握国家对农村新的经济政策，农村财务法律法规、审计知识和审计操作技能；培训中开展研讨活动及经验交流，提高内审人员的专业水平和业务能力，从整体上提高审计人员的素质，确保新形式下审计工作的顺利开展。 三是开展上挂下派锻炼活动。以盘活农村集体经济内部审计资源、激发内部审计人员工作热情，开展干部“下派”与“上挂”活动。一是在审计局开展村干部经济责任审计时，从镇街抽调内部审计人员上挂锻炼。内审人员可以通过参加审计项目，在实践过程中学习探索内部审计工作的思维、方法及经验。二是轮流下派审计机关干部到镇街锻炼，下派锻炼的审计干部对镇街开展的农村集体经济内部审计工作进行指导，帮助内部审计规范提质。 （三）抓内审工作服务领域，搞好村级集体经济的审计监督和服务 1.开展农村集体经济组织财务收支审计，提高村级资产管理水平。一是检查会计资料是否真实完整地反映了村上的财务状况和收支情况，有无账外资金等现象；二是检查资产和负债的真实性、完整性。在资产检查中要关注集体资产的占用与处置，对外出租、对外承包是否建立台账，是否签订相关合同；三是检查债务，摸清底数，分析原因，积极探索化解债务的措施和办法；四是检查各项支出是否符合本村的经济活动，是否符合规定的标准，有无扩大开支范围、提高开支标准，有无违反规定挥霍集体资产和铺张浪费等问题，审计过程中要及时纠正不规范行为。 2.开展村级干部经济责任审计，促进农村基层组织建设。通过内部审计，开展农村集体经济组织负责人的任期经济责任审计，达到摸清家底、肯定成绩、指出问题、分清责任、加强管理、严肃纪律的目的。在经济责任审计中，一要关注财务收支情况；二要关注重大经济决策事项，如对外投资，大额资产的购建和处置，基本建设项目的立项、举债等决策程序是否合理合法；三要关注农村集体经济组织的集体资产的管理、使用及保值增值情况，重点检查有无将集体资产转移，有无擅自将集体财产物资无偿占为个人所有等情况；四是在经济责任审计中要关注换届、离任财务交接情况，以明确相关责任，促进重大经济工作的连续性和资产的安全完整。 3.开展专项资金审计，促进国家“三农”优惠政策的贯彻落实。一要关注支农资金中的如良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴等各类补贴资金是否及时、足额发放到位；二要关注农村新型合作医疗、扶贫等涉及农民切身利益的专项资金，是否按规定使用，有无超规定范围，超标准乱支乱用问题。 4.开展工程投资审计，促进和提高资金的使用效益。社会主义新农村建设中，各项产业政策、富民惠民工程投资较多，如村级公路建设、移民迁建、农村沼气、农村饮用水、农业综合开发等生产生活基础设施项目，国家投入了大量的专项农业资金，这也是广大农民群众最为关注的一项内容。开展内部审计工作主要关注建设项目的财务情况和工程预算、决算情况，关注建设项目的效益情况；审计农村集体经济组织的重大建设项目是否按规定程序进行审批，建设程序是否合规，工程、设计、监理是否按规定进行了招投标，招投标的程序是否公开、公平、公正。同时对项目效益情况进行调查，看有无因立项不准、责任不清、管理不善或工程质量等原因，造成损失浪费或事故隐患问题，非金额计量上的问题应及时出台政策给予规避。 （四）抓内部审计技术方法和手段，提高工作效率 在审计技术和方法手段方面，要不断升华传统审计技能，尽快引进计算机审计应用系统，掌握计算机辅助审计的方法技术，将传统的手工审计方法逐步过度到使用计算机辅助审计方法上来，增强农村经济内部审计的效率，更好地履行农村经济审计职责。在审计方法和手段上，要从单一的静态审计向动静审计结合转变，从事后审计向事前审核、事中监督、事后审计相结合转变，逐步形成农村经济内部审计的全程监控。 （五）抓审建结合，扩大审计成果 在审计实践过程中，要把一些行之有效的审计方法加以积累，进一步总结经验，建立起一套完善的财务管理和内部审计制度，巩固审计工作取得的成果。在制度建设过程中，要因地制宜采取“四个结合”，一是专业审计与民主监督相结合，将财务公开是否落实纳入审计内容，帮助被审计单位搞好民主理财工作。二是审计监督与常规审查相结合，以基层经管部门为主负责审计监督，组织村会计或者报账员集中审查，完善村级财务收支月审制度。三是区级农经部门直接进行审计与村级自查自审相结合。四是审计监督与业务辅导相结合，坚持揭示问题与提出合理化建议并举的工作原则，及时指导帮助被审计单位纠正错误、梳理问题、健全制度，充分发挥内部审计的职能作用。（郭娅 张贵来） 参考文献： [1] 刘罡.村级集体经济组织审计模式研究.中国农业大学硕士学位论文，中国知网，2010.04 [2]徐东升.新农村建设中的农村集体经济组织审计模式研究，河南农业大学农业推广硕士学位论文，2009.05 [3]赵淑华.论内部审计在农村财务管理中的作用,财经与管理 2012.04 [4] 俞乒乒,汪建杰,曾丽纳，农村内部审计与社会中介审计的比较及启示,中国知网期刊，2011.10 [5] 鉴秀霞.加强乡镇内部审计服务社会主义新农村建设, 中国科技信息 2011 年第 18 期 |
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